土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制、保护土地资源的重要 依据。日前，国土资源部部长姜大明签署第72号令，发布实施《土地利用总体规划管理办法》（以下简称《办 法》）。这一规章的宗旨和作用体现在哪些方面？对此，部政策法规司司长魏莉华作出了解读。
坚持问题导向，打造43号令“升级版”
记者：《办法》出台的背景和必要性体现在哪里？
魏莉华：土地利用总体规划是严格保护耕地、节约集约用地、落实土地用途管制的核心和基础，对此 《土地管理法》作出了专门的制度安排。2009年，国土资源部发布《土地利用总体规划编制审查办法》（国土 资源部第43号令），对提高规划编制审查的科学性、可操作性等方面发挥了重要作用，但是也存在一些问题。
如调整范围过窄，只规范了土地利用总体规划的编制审查，对规划的实施、修改以及监督检查等未作 规定，不能适应全面实施土地用途管制的需要。同时，由于对规划修改条件和审查重点未做明确规定，实践中 规划修改和调整的随意性较大，导致土地利用总体规划的刚性不足；土地利用总体规划的实施缺乏可操作性的 制度安排，对规划实施的监督检查和法律责任也亟需强化。
党的十八大以来，党中央国务院对国土空间规划改革提出了新要求，国土资源部在空间规划改革方面 也开展了积极探索，对土地利用规划管理中存在的问题提出了解决的思路，需要在43号令的基础上研究制定《 土地利用总体规划管理办法》，为在“多规合一”大趋势下充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，实现 土地管理核心目标做好规章制度安排，同时为下一步推动相关制度上升到行政法规或者法律奠定基础，也为国 家空间规划立法积累经验。
贯彻新理念新要求，找准在空间规划中的定位
记者：《办法》起草制定遵循了怎样的总体思路？
魏莉华：总体思路上，一是贯彻落实党中央关于创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以及 生态文明建设、国土空间开发等方面的新精神、新要求，加强与相关规划的衔接，为今后空间规划改革留下制 度接口。
二是健全完善现行成熟有效的制度做法。坚持完善43号令确立的规划编制审查的基本制度框架，保持 了制度的连续性和统一性。
三是坚持问题导向，重点针对目前规划实施、评估、修改、监督检查等方面缺乏规章规定的制度缺陷 ，总结规划改革实践的成熟经验，将近年来国土资源部出台的土地规划管理方面的规范性文件上升到《办法》 中去。
记者：据此，土地利用总体规划的定位是怎样的？
魏莉华：党的十八大以来，党中央在《生态文明体制改革总体方案》中明确提出要编制统一的空间规 划的改革目标，在当前“多规合一”的背景下，亟需进一步明确土地利用总体规划的基本定位。为此，《办法 》明确了土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制、保护土地资源、统筹 各项土地利用活动的重要依据。
明确功能分区管控，强化实施刚性约束
记者：《办法》有哪些新的亮点？
魏莉华：《办法》最大的亮点就是明确了土地利用总体规划的功能分区管控。我国耕地资源分布具有 城镇规划扩展区与周边优质耕地高度重叠的特点，受土地利用总体规划对城市扩展边界的控制刚性不够等因素 的限制，近年来城市“摊大饼”式发展占用了大量优质耕地。《办法》将现行规划对各类用地空间布局的次序 规定等成熟做法上升为规章，对生态屏障用地、基本农田、基础设施、城乡建设用地等各类用地空间布局作出 合理安排。
同时，《办法》增加了市、县、乡（镇）级土地利用总体规划应当划定“三界四区”，明确规定国土 资源部门会同环境保护、住房城乡建设等部门，充分考虑生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，因地 制宜共同划定城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁建边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止 建设区，作为城乡建设用地管制边界和管制区域的规定。
另外，近年来全国有序推进高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低 效用地再开发等土地整治活动，在节约集约用地、扶贫开发、促进地方经济社会发展等方面发挥了重要作用， 《办法》将这些成熟做法纳入专项规划管理，明确了其法律地位。
记者：《办法》如何强化土地利用总体规划的实施管理，体现刚性约束？
魏莉华：《办法》对“规划实施”单列一章，明确规定：任何土地利用活动，必须符合土地利用总体 规划确定的土地用途，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。土地利用总体规划划定的 城乡建设用地管制边界和管制区域必须严格执行，不得擅自突破。
原来的43号令缺乏对规划的评估、调整、修改等实施环节的规定。特别是土地利用总体规划的规划期 为15年，周期较长，而我国经济社会发展很快，对未来较长一段时期土地利用的预测，规划难免有一些不精准 的地方，存在开展定期评估与调整的必要。为此，《办法》对规划评估和调整的内容、要求等作了进一步规范 和完善。
随着经济社会快速发展，本轮规划期内不少重大基础设施建设项目提前实施，地方报审项目用地同时 修改规划，规划频繁修改，缺乏严肃性。为此《办法》对规划修改的条件、材料和审查重点予以细化明确，确 保土地规划实施的刚性和权威。
强有力的法律约束手段是保障规划管理和用途管制落实的重要手段。现行法律法规规章主要是针对用 地行为、违规批地等违反土地规划行为进行处罚，而对违反规划编制、审查、实施、修改行为的法律责任缺乏 明确规定。为此，《办法》明确了对未经批准擅自在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目、擅自调整 城乡建设用地扩展边界、擅自修改土地利用总体规划等违反土地规划管理的行为设立了相应的法律责任，保障 土地规划的有效实施。
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