《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南， 同时对推进高标准农田建设，落实藏粮于地、藏粮于技战略，优化用地结构布局，落实节约优先战略，推动山 水林田湖综合整治，筑牢生态安全屏障意义重大。

　　范金梅

　　土地整治是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会 发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。“十二五”时期，各地各部门密切配合、上下联 动，大力推进土地整治，加强高标准农田建设，全面完成了“十二五”时期各项土地整治目标任务，在促进粮 食连年高产、新农村建设、新型城镇化发展中发挥了不可替代的作用。同时，逐步形成了规划体系健全、建设 标准完备、资金保障到位、产权保护有力、监测监管全覆盖、队伍支撑可靠的工作格局，为规范有序开展土地 整治奠定了坚实基础。

　　近年来，党中央、国务院对保护耕地、节约用地提出了新的部署要求。为继续规范推进土地整治，国 土资源部联合发展改革委，会同财政部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、林业局等部门， 经过两年多的努力，编制了“十三五”全国土地整治规划。《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指 南，其编制实施对推进土地整治和高标准农田建设，落实藏粮于地、藏粮于技战略，优化用地结构布局、落实 节约优先战略，推动山水林田湖综合整治、筑牢生态安全屏障，具有重要意义。

　　《规划》部署了“十三五”全国土地整治活动，凝练提出3条主线：一是实施藏粮于地战略，大力推进 农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础；二是实施节约优先战略，提高节约集约用地水平，优化 用地结构布局，促进土地可持续利用；三是贯彻保护环境国策，开展土地生态整治，促进生态安全屏障建设。 这三条主线贯穿了规划的指导思想、基本原则、任务安排、工程布局和保障措施，成为新时期土地整治的核心 思想。

　　与“十二五”规划相比，“十三五”规划是在继承中发展，既汲取了“十二五”的好做法好经验，又 全面贯彻落实中央新的决策部署，适应经济社会发展的新要求，对“十三五”土地整治进行了全面部署。

　　一是全面贯彻新的发展理念。规划深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，遵循“五位一体”总体 布局和“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，坚持最严格的耕地保护制度 和最严格的节约用地制度，按照经济社会发展要求，对“十三五”土地整治进行了总体谋划，提出土地整治的 战略目标、方针政策和任务安排。

　　二是严守耕地保护红线。落实中央坚持数量、质量、生态“三位一体”保护的决策部署，在数量上， 加快推进高标准农田建设，提出全国共同建设4亿～6亿亩高标准农田的目标，补充耕地2000万亩；在质量上， 经整治的基本农田质量平均提高1个等级，改造中低等耕地2亿亩；在生态上，首次提出建设生态良田，兼顾耕 地的生产和生态功能，实现耕地可持续利用。

　　三是落实节约优先战略。坚持区域协同、城乡一体，以节约集约用地为核心，稳妥规范推进城乡建设 用地整理。明确提出有序开展城乡建设用地增减挂钩，稳步推进城镇低效用地再开发，积极推进工矿废弃地复 垦，不断优化城乡土地利用格局，提高节约集约用地水平。

　　四是加强土地生态整治。规划将“贯彻保护环境国策，积极推进土地复垦和土地生态整治”作为重点 任务之一，在各类土地整治活动中明确要求采取生态化土地整治措施。比如，在农用地整理中要求推进农田防 护与生态环境建设，开展重要农业文化遗产保护与建设，加强退化土地修复和耕地修复养护，发挥农田景观和 生态功能作用。同时，要求农村建设用地整理要坚持保护乡村风貌，加强村庄风貌设计，加强人文历史景观、 地质遗存等保护。

　　五是落实依法治国方略。规划着力树立土地整治法治意识，明确提出大力加强土地整治法律制度和基 础能力建设，推动土地整治工作法治化、制度化、规范化。

　　突出区域特色 开展差别化土地整治

　　针对优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区，科学划分土地整治区域，明确区域 土地整治方向，制定了差别化土地整治方略。

　　梁梦茵

　　《规划》以落实国家区域发展战略和主体功能区战略为重要指引，针对优化开发区、重点开发区、农 产品主产区和重点生态功能区四大板块，结合不同区域的经济社会发展水平、自然特征、资源禀赋情况，科学 划分土地整治区域，明确区域土地整治方向，制定了差别化土地整治方略。

　　《规划》针对东北地区、京津冀鲁地区、晋豫地区、苏浙沪地区、湘鄂皖赣地区、闽粤琼地区、西南 地区、青藏地区、西北地区九大土地利用分区分别明确了土地整治的方向和重点。

　　东北地区以高标准农田建设为主要方向，建设生态良田，加强黑土地保护；禁止毁林、毁草开垦，对 已开垦的林地、草原开展退耕还林还草；资源枯竭型城市要加快工矿废弃地复垦，促进城市转型发展。

　　京津冀鲁地区以土地综合整治为主要方向，大力开展生态良田建设，改造盐碱地和中低产田；规范推 进城乡建设用地增减挂钩，稳步开展城镇建设用地整理，优化城乡用地结构和布局。

　　晋豫地区以恢复矿山生态环境为主要方向，重点加强工矿废弃地复垦、污染防治和采煤沉陷区治理； 开展小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点开展山西黄土山地丘陵和豫西山地生态退耕，加强豫东黄河故 道沙化土地治理。

　　苏浙沪地区以建设用地整理为主要方向，优化用地结构布局，推动美丽宜居乡村建设；建设集中连片 、高产稳产良田；加强污染土地的治理改造，合理开展山地综合开发和沿海滩涂开发利用。

　　湘鄂皖赣地区以农用地整理为主要方向，完善农田配套设施；因地制宜开展农村居民点和零星闲散地 综合整治，改善农村人居环境；积极开展小流域综合治理，防治水土流失；拓展增减挂钩范围，支持革命老区 、贫困地区精准扶贫、精准脱贫。

　　闽粤琼地区以城乡建设用地整理为主要方向，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄等低效用地改造开发 ，稳妥开展农村建设用地整理；加强珠江三角洲、福建沿海等地区污染土地的治理，合理开展山地综合开发， 发展特色林果茶产业，增加农民收入。

　　西南地区以建设生态安全屏障和提高农用地利用效益为主要方向，限制对生态环境脆弱地区的土地开 发；对山地丘陵区不宜退耕的缓坡耕地进行坡改梯；积极复垦损毁土地，改善生态环境。

　　青藏地区以保护和改善区域生态环境为主要方向，在适宜耕种的地区，重点是西藏“一江两河”（雅 鲁藏布江、拉萨河、年楚河）和青海省东部等地区开展生态农田建设，增强耕地抵御自然灾害的能力；开展围 栏封育和退化草原治理，防止过度开发，注重水源地保护。

　　西北地区以改善和保护土地生态环境为主要方向，加强平原、旱塬和绿洲的耕地和基本农田建设，大 力发展节水灌溉，防治土地盐碱化；坚持以水定地，因地制宜适度开发宜耕后备土地，限制对生态环境脆弱地 区的土地开发。

　　同时，《规划》针对城镇空间、农业空间、生态空间三大类空间分别提出了不同的土地整治对策。对 城镇空间内的土地，与中心城区进行整体规划和整治，加强城中村改造开发，鼓励建设新型居住社区；开展城 乡接合部土地整治，优化用地结构布局。对农业空间内的土地，大力推进农用地整理；按照新农村建设的要求 ，切实搞好乡村规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并，开展旧村庄整理复垦。在生 态空间范围内，着重加强土地生态修复和建设，对依法划定的生态保护红线范围内的土地，实行严格保护；对 生态退化严重的区域，可按照自然恢复为主的原则开展土地整治和保护工程，提高退化土地生态系统的自我修 复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

　　推进城乡一体化 加快建成美丽宜居乡村

　　促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农村人居环境和农业生产条件，加快建成美丽宜居 乡村，推进城乡一体化发展。

　　刘新卫

　　美丽中国建设的重点和难点在于农村。2013年中央一号文件首次提出“努力建设美丽乡村”后，各地 在美丽乡村建设方面开展了大量探索。《规划》围绕落实美丽乡村建设战略，对规范开展农村土地整治、优化 城乡用地布局作出了科学部署，旨在促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农村人居环境和农业生 产条件，加快建成美丽宜居乡村，推进城乡一体化发展。

　　促进生产发展，改善生活水平

　　美丽乡村首先是生产发展、生活宽裕的富裕乡村。《规划》除了设立到2020年通过农村建设用地整理 补充耕地230万亩的预期性指标，还明确：“十三五”期间，农村土地整治在传统农区要加快建成高产稳产高 效优质农产品生产基地和推动发展适度规模经营，特色农产品产地要充分发掘区域特色产品生产潜力，城郊地 区要促进发展现代都市农业和休闲农业，生态地区要按照相关规划引导农村居民点搬迁改造并推动发展乡村旅 游等。老少边穷等特殊困难地区，土地整治要进一步拓展精准扶贫功能，在确保农村贫困人口到2020年如期脱 贫方面发挥重要作用。

　　优化农村空间美化村容村貌

　　美丽乡村应该是规划科学、村容整洁的宜居乡村。《规划》设立了到2020年整理600万亩农村建设用地 指标。“十三五”期间，要在土地利用规划、村庄建设规划等指导下，调整农村地区土地利用结构，促进农村 生产生活区域合理布局；加强农村地区基础设施建设和公共服务设施配套，完善农村道路、水电及生活垃圾、 污水处理、休闲绿地、防护林带等基础设施，强化山水林田路综合治理，加快农村危旧房改造，推动农村环境 集中连片治理，加快农村河塘综合整治，改善农村人居环境，改变农村脏、乱、差面貌。

　　节约利用资源保护传统文化

　　美丽乡村也应是资源节约和乡土风貌的生态乡村。“十三五”期间，农村土地整治要注重保留当地传 统农耕文化和民俗文化的特色，保护自然环境和人文景观，促进自然环境与人文环境和谐；按照尊重自然、顺 应自然、保护自然理念，依托当地山水脉络、气象条件，整治利用土地，减少对自然的干扰和破坏；尽量使用 当地材料和工艺，充分利用闲置土地、现有建筑及设施等，合理保护与修复自然景观和田园风光；遵循历史传 承，稳妥推进农村建设用地整理，对具有历史、艺术、科学价值的传统村落，少数民族特色村寨、民居等加强 保护，对具有历史、人文传承价值的村落不得拆建，避免大拆大建破坏古村风貌。

　　改进乡村治理培育文明新风

　　美丽乡村还应该是管理民主、乡风文明的善治乡村。《规划》要求，开展农村土地整治要坚持维护农 民权益，以充分尊重农民意愿为前提，以改善农民生产生活条件为目标，做到农民愿意、农民参与、农民受益 、农民满意。“十三五”期间，农村土地整治要围绕提高农村地区治理体系和治理能力现代化，从激励农民深 度参与、推动形成文明乡风等方面促进农村基层民主政治建设和农民思想观念深刻变化，加快构建符合国情、 规范有序、充满活力的乡村治理机制。具体而言，农村土地整治要加快创新实施模式，进一步扩大公众参与范 围、改进公众参与方式、拓展公众参与渠道，促进农村基层党组织在为群众办实事、办好事中引导群众、赢得 群众，促进农民在积极参与中实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。此外，要以农村土地整治成效 展示、契约精神宣讲等方式促进形成勤劳致富、诚信友善等文明乡风。

　　创新机制完善政策 为规划实施提供有效保障

　　建立完善“政府领导、部门合作、上下联动、公众参与”的共同责任机制，加强土地整治制度建设， 加强土地整治政策统筹，加强土地整治机制探索创新，加强土地整治规划实施管理，加强基础能力建设。

　　汤怀志

　　经过多年土地整治和高标准农田建设实践，我国逐步形成了规范有序推进土地整治的工作机制，为土 地整治规划实施提供了有效的制度机制保障。“十三五”时期，土地整治服务国家重大战略的支撑作用更加突 出，任务也更为繁重。新形势下为进一步规范土地整治活动，更好地统筹运用各方力量，更好地发挥改革创新 的引领作用，《规划》从加强土地整治制度建设、加强土地整治政策统筹、加强土地整治机制探索创新、加强 土地整治规划实施管理、加强基础能力建设等方面，提出了多项保障措施。

　　树立土地整治法治意识，推动土地整治法治化、制度化、规范化。《规划》首次提出研究制定《土地 整治条例》，从土地整治定位、规划编制实施、群众权益保障、项目资金管理等方面进行规定，按照全面推进 依法治国要求，确保土地整治活动依法依规进行。同时，全面规范土地整治规划管理、项目管理、资金管理、 验收管理等制度，完善土地整治技术标准并出台《土地整治技术标准体系》，保证土地整治工作依规范、按标 准有序运行。此外，按照“国家监管、省级负总责”的要求，建立完善“政府领导、部门合作、上下联动、公 众参与”的共同责任机制，进一步明确职责分工，各有侧重，形成合力，共同推进土地整治工作。

　　注重土地整治政策统筹，发挥政策组合的整体效应。一方面，土地整治工作要发挥规划统筹作用，尤 其是市、县级土地整治规划，要用好用活土地整治政策，将高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废 弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等不同手段进行统筹整合，发挥土地整治政策合力。另一方面，为确实保 障土地整治和高标准农田建设资金需求，要多渠道、多途径筹措资金，在收足、用好、管好各项土地整治资金 的基础上，充分利用土地整治平台，引导聚合涉农涉地资金，统筹集中使用，同时按照“政府主动引导、社会 积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会各方参与土地整治，支持农民群众自主开展土地整治，拓 宽土地整治投资渠道，提升土地整治的管理效率和工作实效。

　　鼓励土地整治机制探索，释放创新能量、激发市场活力。一是通过完善现有财政转移支付方式、完善 耕地保护经济补偿机制、采取“以补代投、以补促建”等多种方式，调动地方政府、农村集体经济组织和农民 保护耕地和参与土地整治的积极性，建立健全土地复垦激励机制、生态型土地整治激励机制，鼓励和引导社会 资金参与整理复垦。二是注重发挥市场在资源配置中的决定作用，探索土地整治市场化机制，建立多元化的土 地整治投融资渠道。建立健全社会资本准入和退出机制，推进土地整治市场化运作。规范土地整治市场服务， 加强市场运作监管，保障土地整治市场健康发展。三是完善公众参与制度，提高民主决策水平，真正做到“整 治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意”。

　　强化土地整治规划实施管理，确保规划有效落实。《规划》提出要继续完善“国家、省、市、县”四 级土地整治规划体系，逐级分解目标任务落实到项目、地块和图上，土地整治项目立项审批必须依据土地整治 规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划。为落实国务院关于《规划》的“跟踪分析、督促检查和考核 评估”要求，定期开展规划实施评估，完善“天地网”一体化的土地整治监测监管体系，充分利用国土资源综 合信息监管平台和国土资源遥感监测“一张图”，实现土地整治日常动态监测监管和全程可追溯管理。另外， 《规划》还强调加强土地整治项目资金管理，加强经整治耕地的后期管护等方面，进一步提高项目工程质量， 提高资金使用效率，确保经整治土地高效可持续利用。

　　提升土地整治基础能力，加强服务支撑和基础保障。2015年，土地整治工程技术人员正式成为我国首 个土地类职业，列入《国家职业分类大典》；2016年，土地工程技术作为土地科技创新的核心重点，写入“三 深一土”国土资源科技创新战略。面临土地整治发展新形势和新机遇，《规划》将土地整治队伍建设、土地整 治科技创新、土地整治信息化建设作为基础能力建设重点，并提出要建设国家土地工程科技创新平台，组织实 施一批土地整治重大科技专项，开展土地整治技术研发、应用和示范，开展技术集成与应用示范攻关，为土地 整治工作提供新支撑。

　　加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心” 的国土生态安全体系。

（中国人民大学土地规划研究中心 严金明）
《全国土地整治规划（2016~2020年）》提出了未来5年国家土地整治战略部署，确定了土地整治的指导思 想、基本原则、目标任务和方针政策。贯彻落实这一土地整治的行动指南，构筑土地整治的美好愿景，需要从 多方面多层面开展相关研究和推进工作。
提升整治战略定位
土地整治作为统筹城乡发展的重要抓手，是推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建 设路径，也是提升民生福祉的发展动力以及加强政府治理的突破窗口和保障社会经济稳定发展的政策工具。“ 十三五”时期，土地整治还可成为拉动内需的强大引擎，成为落实空间规划“多规合一”的实施单元，成为助 力精准扶贫的重要手段以及服务全面建成小康社会新目标的切实保障。
拓展整治转型理念
土地整治转型理念应融合创新、协调、绿色、开放和共享理念，明确“数量、质量、生态、人文”四位一 体的认知，以理论、制度和科技等创新为内在动力，以促进城乡协调、区域协调、“三生”协调为关键目标， 以环境污染治理与景观生态质量提升为重点导向，以改善民生条件、实施精准扶贫和维护传统文化为根本核心 ，以统筹保障“一路一带”等国际国内重大战略的落地实施为重要任务。
提高社会公众满意度
坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文 化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。因此，土地整治应以明晰 土地产权为基础，维护利益相关者的根本利益，在思想层面激励公民意识与公民本位的价值认同和主观意愿， 在制度层面完善全维度公众参与的具体制度，在技术层面实施信息公开与交流回馈制度，在经济层面以提升人 民收入水平、改善人民福祉为根本出发点，在社会层面突出体现人文情怀，保证土地整治过程公开、公平、公 正，提升整治过程的公众满意度。
体现区域乡土文明
土地整治的模式设计要摆脱千篇一律、城乡雷同的同质化趋势，必须要转向差别化保护城乡景观特色和传 承乡土文明。数千年的农耕文明使得中国的乡土文化源远流长，很大意义上代表了中华民族得以繁衍发展的精 神寄托和智慧结晶。然而，相对弱势的乡土文明在高速工业化和城镇化的浪潮中极易被摧毁和遗忘。因此，土 地整治应高度重视保护历史沿革、民俗风情、古建遗存、村规民约、家族族谱、传统技艺、古树名木等乡土文 化，鼓励以保护乡土文明为前提，创新土地整治模式，构建具有地域特征的自然风貌、建筑民居和传统文化， 留住以土地为载体的“乡愁”。
实现空间永续发展
土地整治转型发展要以“永续发展”为发展导向，以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点，提升土地整 治环境污染治理能力，加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为 魂、湖为心”的国土生态安全体系。同时，要依托现有山水脉络等独特风光加强景观建设，增大农田、林地、 绿化等生态用地空间占比，协调资源的永续利用、经济的持续发展和社会的全面进步，让居民“望得见山、看 得见水”，幸福安居。由此，通过开展永续发展型土地整治,使大地呈现出欣欣向荣的生态世界和可持续利用 的壮丽美景。
推动政策创新 实现宽农宜农强农新目标
“助力脱贫攻坚”的宽农政策，“美丽宜居乡村建设”和“保护生态环境为前提”的宜农政策，“大力推 进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础”为核心的强农政策。
（南京大学国土资源与旅游学系 黄贤金）
我国一贯注重以土地整治政策创新，构建宽农、宜农、强农的用地格局。《全国土地整治规划（2016～ 2020年）》（以下简称《规划》）明确提出了土地整治宽农、宜农、强农的政策目标。即“助力脱贫攻坚”“ 宽其政，不夺其时”的宽农政策；“美丽宜居乡村建设”和“保护生态环境为前提”的适宜居住、适宜生态农 业发展的宜农政策； “大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础”为核心的强农政策， 深刻体现了中央对农业供给侧改革、城市工作、生态文明建设等一系列重大战略部署，积极落实了最严格的耕 地保护制度和最严格的节约用地制度要求。
推动土地整治政策综合创新
《规划》中的土地整治政策注重了融体系创新、继承创新与推广创新于一体的综合创新。
土地整治政策的体系创新体现在：《规划》适应了中国土地整治广域空间格局特征，构建了“区域+地貌 类型+功能类型”的体系格局。划分“东北、京津冀鲁、晋豫、苏浙沪、湘鄂皖赣、闽粤琼、西南、青藏、西 北”等地区的地理空间，区分“平原区、丘陵山区”地貌类型，突出了“城镇、农业、生态”等功能空间，提 出了差异化、针对性的土地整治政策内涵。
土地整治政策的继承创新体现在：注重已有土地整治政策的法制化、制度化、规范化建设，规划出台《土 地整治条例》；注重集成和制定完善土地整治技术标准，规划出台《土地整治技术标准体系》，从而不断提升 了土地整治政策的实施绩效；更加注重了城乡统筹，将推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展相结合，所规 划的农村建设用地整理及城镇低效建设用地再开发规模均为600万亩，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用 地整理。
土地政策的推广创新体现在：将“十二五”期间政府和社会资本合作的PPP模式纳入土地整治政策实施内 容；引导地方根据需要制定乡镇、村土地整治规划等。
体现土地整治政策多元化特征
《规划》中的土地整治政策融入了土地政策改革、社会治理体系改革、农村改革发展等方面的总体要求， 体现了多元主体协调、社会治理介入、科技服务支撑的主要特征。
《规划》按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，构建了政府+社会资本+新型经营 农业主体+农村集体经济组织+群众自主整治的多元主体。
同时，《规划》对社会治理介入也有明确要求。例如：设立“土地整治理事会”，并“明确公众参与方式 ，完善公众参与程序”“切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意。”始终将农民利益放 在第一位。
土地整治既是土地利用工程、生态工程、德政工程，也是科技工程。本轮土地整治政策更加注重了土地整 治重大项目公关、工程技术研发以及人才队伍的建设，从而更有利于推进土地整治工程的可持续发展。
提升土地整治政策绩效
科学、合理的政策设计是彰显政策绩效、实现政策目标的基础。政策的选择性实施，是影响政策实施绩效 的重要方面。因此，要使得本轮土地整治政策绩效得到更充分的发挥，就需要有体现一致性的实施机制。对此 建议，探索形成全流程参与、全过程市场、全进程监管、全项目评估的土地整治政策过程机制。
土地整治政策既具有专项性、独特性，但同时也是土地政策体系的重要内容，也是宽农、宜农、强农政策 的重要支撑，也是其他一系列重大政策与部署的重要方面。对此建议，同时建立服务国家重大决策或战略部署 的弹性协同机制。例如：重大工程耕地占补平衡的国家统筹、京津冀一体化战略中的城市低效用地再开发政策 设计、一带一路战略实施的土地整治政策响应等。
此外，土地整治政策的实施需要从发展、区域以及项目等多层面来认识其绩效，不能就项目论项目，就区 域论区域，而应该注重土地整治政策实施的发展功能、区域功能、项目功能的时空耦合。

突出生态功能 打造高标准农田建设升级版
建设高标准农田要以保护和改善生态环境为前提，要布局合理、注重效率，要集中连片、统筹推进，要加 强管护、科学利用。
（ 国务院发展研究中心 叶兴庆）
中国要强，农业必须强。强大的现代农业既是有竞争力的、能够提供丰富物质产品的产业，也是可持续的 、能够提供优良生态产品的产业。这些都离不开耕地资源的基础支撑。建设强大的现代农业，必须夯实耕地这 个最重要的物质基础。
我国耕地基础脆弱，耕保形势严峻
整体来看，我国人多地少，耕地后备资源不足，中低等耕地比例高，农田生态系统日益退化，耕地保护形 势严峻。现有耕地中有1.5亿亩位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，大部 分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息。全国耕地质量整体偏低，低等地面积占全国耕地评定总面积的 17.7%，无灌溉设施的耕地比例达54.9%，地下水超采、重金属污染、农田基础设施不配套等问题突出。耕地田 块细碎，耕作条件差，不利于推进农业生产规模化、机械化和集约化。此外，损毁土地面积大，耕地退化严重 。据研究，每年因自然灾害和生产建设活动损毁土地约400万亩，耕地退化面积占耕地总量40%以上。
2001年以来，全国通过土地整治补充耕地超过同期建设占用和自然灾害损毁耕地面积，耕地面积实现了数 量上的动态平衡。但过去一个时期，由于我国主要关注耕地的生产功能，对农田生态功能重视不足，导致耕地 过度开发、过度利用的现象较为普遍，局部耕地生态问题突出，从空间格局上难以保障区域生态安全。这些都 对耕地保护带来严峻挑战。
高标准农田建设以土地整治为抓手
近年来，在生态文明建设和绿色发展理念指导下，土地整治开始从主要满足补充耕地基本需求向更加注重 服务现代农业发展转变。《全国土地整治规划（2016～2020年）》将生态良田建设放在首要位置，建设高标准 农田成为耕地保护的重要抓手和基础手段。“十三五”时期的高标准农田建设，将以土地整治重大工程为主要 抓手，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级。同时，通过 土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，使耕地数量质量保护水平全面提升 。
建设高标准农田要以保护和改善生态环境为前提。快速城镇化地区，鼓励城市组团式发展，促进组团间农 田和绿色隔离带建设，改善城市生态环境，美化城市景观。平原农业地区，加强耕地保护和基本农田建设，优 化农田生态系统，发挥农田的基础生态作用。山地丘陵地区，大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动 ，加强坡耕地治理，改善农业生产条件，提高生态系统稳定性。
建设高标准农田要布局合理、注重效率。规划综合考虑区域自然资源条件、经济社会发展水平和粮食生产 基础，确定了农用地整理重点区域、土地整治重大工程。同时，加大粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖 料蔗等重要农产品生产保护区高标准农田建设，改善农业基础设施条件，提高农用地质量。加大革命老区、贫 困地区高标准农田建设，改善农业生产条件，提高农民生活水平。
建设高标准农田要集中连片、统筹推进。根据农田分布和自然条件状况，加强与相关规划的衔接，按照现 代农业发展要求，选择重点建设地区，按照“相对集中、连片推进”原则，调整优化农田结构布局，形成集中 连片、设施配套的基本农田格局。将高标准农田建设与新农村建设相结合，推进田水路林村综合整治。结合土 地流转工作，采取权属调整、土地平整等综合措施，将农田小田并大块，降低耕地的破碎化程度，促进农业生 产规模化和机械化。
建设高标准农田要加强管护、科学利用。依托国土资源综合监管平台，并结合相关部门管理信息系统，将 土地整治项目和高标准农田建设信息及时、全面、准确上图入库，实现相关部门信息共享，实行耕地实时动态 监测。明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，加强农田基础设施维护，提高设施设备的利用水平。建 立耕地质量等级定期更新和动态监管制度，加强耕地质量等别变化评价与监测。

落实节地战略 推进城镇低效建设用地整治
我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治。
（北京大学城市与环境学院 林坚）
我国“十三五”经济社会发展规划纲要强调，要强化土地节约集约利用，提出了单位国内生产总值建设用 地下降20%的具体目标。城镇低效建设用地整治作为落实节地战略、改善人居环境、保障新型城镇化发展的重 要手段，成为《全国土地整治规划（2016~2020年）》（以下简称《规划》）的一大亮点。
充分挖掘城镇工矿用地存量潜力是必然选择
城镇化是现代化必由之路。到2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右，每年将有1600多万人进城落 户，城镇用地的需求非常强劲。但是，我国现有人均城镇工矿用地业已达到145平方米，高于镇规划140平方米 的上限，更远高于城市规划的人均建设用地标准，城镇低效用地利用问题凸显。充分挖掘城镇工矿用地存量潜 力，是中国人地关系国情、经济社会可持续发展的必然选择。《规划》明确提出，要“坚持最严格的节约用地 制度，积极推进城镇低效用地再开发和旧工矿改造，优化城镇用地结构，提高城镇综合承载能力，推动产业转 型升级，改善城镇人居环境，促进新型城镇化发展”，并按照“积极推进城镇低效用地再开发”“积极推进旧 工矿用地改造”“强化节地建设和生态建设”3个专门章节予以部署。
推进城镇低效用地再开发，助推节约集约用地工作全面开展
《规划》设想，到2020年，完成600万亩城镇低效建设用地再开发，将重点开展3类20个高度城市化地区的 城镇低效建设用地再开发。城镇低效建设用地再开发涉及老城区、城中村、棚户区、旧工厂、老工业区的改造 开发，这既是城镇发展进程中“老大难”问题，也是节约集约用地的着力点所在。《规划》提出，在符合规划 的前提下，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发 ；充分尊重土地权利人意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”等集体建 设用地改造开发。城、村有别，国有、集体土地差别化的激励制度设计，为推动城镇节约集约用地找到了抓手 。
从传统整治格局迈向城乡全域土地整治
我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治的新局面。
推进旧工矿用地改造，促进城镇功能提升和产业转型升级。《规划》要求，完善工矿用地投资评价机制， 促进淘汰效益低、占地多、污染高的落后产业。根据产业链发展需要，建立协调推动机制，科学配置不同类型 、不同规模的企业用地，促进产业整体协同发展，提升产业用地综合效益。条件适宜地区，积极实施工矿用地 功能置换，在调查评价和治理修复的基础上，结合周边环境将低效工矿用地转型改造利用，提高土地利用效率 和综合效益。加强工矿用地生态修复和景观建设，鼓励修复和合理开发利用废弃工矿用地，因地制宜建设公园 、绿地、科普基地等。以评价促进优胜劣汰，以产业链牵引协同布局，以置换推动转型改造，以修复盘活废弃 工矿地，为推动城镇品质提升、产业结构优化指明了途径。
强化节地建设和生态建设，促进用地效率提高和生态环境美化。《规划》要求，改进城镇建设用地整理方式， 积极探索推行节地技术，提升城镇土地景观生态功能。突出土地整治的整体性、协同性和差异性，实施“区域 —单元—项目”多层次推进模式，强化依规划定整治单元的重要性，明确合理有序推进的必要性，确保土地整 治提升城镇发展质量。总结各类节约集约用地技术和模式，鼓励充分利用地上地下空间，立体开发综合利用， 推广标准厂房等节地技术和模式，确保土地整治推动城镇内涵发展。加强绿心、绿道、绿网等建设，扩大城市 生态空间，确保土地整治提升城市系统自我循环和净化能力。控制生产用地规模，保障生活用地配置，提高生 态用地比例，确保土地整治促进城镇绿色发展、低碳发展、集约发展。