完善自然资源资产管理制度体系 助推美丽中国建设
自然资源部自然资源所有者权益司司长 吴太平
————深入学习贯彻全国生态环境保护大会精神·大家谈
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。习近平总书记在今年召开的全国生态环境保护大会上指出，完善自然资源资产管理制度体系，这为深化自然资源资产管理制度改革指明了方向，提供了遵循。本文主要从履行自然资源资产所有者职责的角度，就完善自然资源资产管理制度体系谈3点初步思考。
切实增强完善自然资源资产管理制度体系的责任感使命感
自然资源资产是生态系统的构成要素、物质基础、空间载体和能量来源，是人类物质和精神财富的源泉。自然资源资产管理制度是关于自然资源资产产权、配置、收益、监督等规范的总和，是生态文明建设的基础性制度。党中央高度重视自然资源资产管理制度改革。早在2013年，习近平总书记就明确提出健全国家自然资源资产管理体制。此后，中央层面出台生态文明体制改革总体方案、全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见、统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案等一系列文件，为深化自然资源资产管理制度改革提供了有力指导。自然资源部认真落实2018年党和国家机构改革方案，以行使“两统一”核心职责为契机，将维护资源资产权益作为自然资源工作“四大定位”之一，系统谋划和统筹推进相关工作，会同相关部门，深入推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点，形成一批理论成果、实践成果和制度成果，为完善自然资源资产管理制度体系奠定了坚实基础。
新阶段新征程，从根本上解决自然资源资产所有权人不到位权益不落实问题、真正激发全社会共同呵护生态环境的内生动力、拓宽绿水青山转化金山银山的路径、加快构建统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制机制，对深化自然资源资产管理制度改革提出新的更高要求。我们要进一步提高政治站位，从强国建设、民族复兴的战略全局，从以美丽中国建设推进人与自然和谐共生现代化的全新视角，从实现治理体系和治理能力现代化的改革目标高度，深刻认识完善自然资源资产管理制度体系的重大意义，切实增强推进这项改革的责任感和使命感。
深入研究完善自然资源资产管理制度体系的基本思路和重点任务
完善自然资源资产管理制度体系是一项复杂系统工程，必须以科学的世界观和方法论为指导，在着力推进已有改革落地生效和系统总结试点经验基础上，深入研究、理清思路、明确重点。一是坚持目标导向和问题导向。以切实维护自然资源资产所有者权益为出发点，以自然资源资产优化配置、增值增效为着力点，以解决影响目标实现的自然资源资产管理深层次体制机制弊端为切入点，不断增强改革针对性和有效性。二是坚持底线思维。始终坚持自然资源资产公有制不动摇，耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线不突破，所有者和使用者权益不受损，将守正创新要求落到实处。三是坚持系统观念。正确处理全民所有与集体所有的关系、所有者职责与监管者职责的关系、分类管理与综合管理的关系、有偿使用制度全链条各环节的关系、做大蛋糕与分好蛋糕的关系，提升系统谋划、整体推进、重点突破的能力。四是加快完善全民所有自然资源资产管理制度体系。落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的决策部署，发挥自然资源部“两统一”协同的体制优势，深入推进并全面完成全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，加快完善全民所有自然资源资产管理制度体系。以健全管理体制为前提，加快建立全民所有自然资源清单制度，进一步厘清所有权主体、代表主体和代理主体的关系，法律授权和委托授权的关系，自然资源部统一行使、直接行使和委托部门或地方政府代理行使的关系。以完善产权制度为关键，着力完善全民所有自然资源资产用益物权体系，注重发挥债权的补充作用，积极探索运用物权保护请求权和债权请求权维护所有者权益的制度安排。以优化配置规则为核心，加快建立健全全民所有自然资源资产规划管护、价格评估、市场配置和收益管理制度。以强化考核评价和监督为保障，尽快补齐全民所有自然资源资产内部监督和外部监督管理制度短板。以资产清查为基础，加快构建全民所有自然资源资产清查统计核算制度，推进全民所有自然资源资产负债表研究编制和全民所有自然资源资产管理信息系统建设。五是加快建立健全自然资源领域生态产品价值实现机制。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，以公共产品理论为指导，深化自然资源领域生态产品价值实现机制试点、案例分析和模式总结，加快研究制定自然资源领域生态产品价值实现机制指导性文件。积极拓宽绿水青山转化为金山银山的有效路径，以自然保护地为重点，研究探索特许经营权、地役权和债权在自然资源资产所有者权益实现中的作用和制度安排。
积极探索完善自然资源管理制度体系的有效路径
完善自然资源资产管理制度体系既要只争朝夕又要久久为功，坚持顶层设计、实践探索、法治建设良性互动，完善上下协同、条块结合、精准高效的改革落实机制，推动改革蹄疾步稳向既定目标前行。一是完善顶层设计。完善顶层设计是增强改革系统性整体性协同性的重要手段。要全面客观分析新阶段新征程深化自然资源资产管理制度改革面临的形势，深入开展重大问题法理研究，明确改革的基本思路、改革目标、重点任务和重大举措，不断优化改革顶层设计，更好发挥指导作用。二是鼓励基层探索创新。基层探索是完善顶层设计和法治建设的源头活水。要正确处理活力与秩序的关系，坚持物权法定和意思自治相结合，赋予自然资源资产所有权主体或代理履职主体更大的改革自主权，支持有条件的地区结合实际深入开展专项试点探索，为完善顶层设计和法治建设提供丰富多样、高质量的实践成果。三是切实加强法治建设。法治建设是巩固提升自然资源资产管理制度改革成果的重要载体。要加强自然资源资产管理立法国内外对比研究，及时将理论研究成果和基层探索成果转化为制度成果，推动完善自然资源资产综合法和单行法，充分发挥法治对改革的引导、推动、保障作用。
完善自然资源资产管理制度体系，要求自然资源资产权益管理队伍全面提升系统思维能力、调查研究能力、制度设计能力、攻坚克难能力、统筹协调能力，当好深化自然资源资产管理制度改革的明白人、实干家、宣传员、促进派，以抓铁有痕、踏石留印的务实作风和“钉钉子”精神，推动改革落地生效并持续深化，为以美丽中国建设推动人与自然和谐共生的现代化提供重要制度保障。
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