自然资源资产产权制度改革是党中央和国务院关于深化国家体制改革的重点内容，也是加快推进生态文明建设的重要环节。为统筹推进自然资源资产产权制度改革，中办、国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），要求建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，进一步健全自然资源资产管理体制。天津市基于《试点方案》开展了试点，探索构建全民所有自然资源资产管理方案，以期为国家完善自然资源资产管理体制提供借鉴。
全民所有自然资源资产所有权基本构成要素
所有权主体。全民所有自然资源资产管理出现了“所有权人不到位、管理权责不明确”等问题，亟须明确所有权具体的权利主体。《宪法》规定“国家所有，即全民所有”，国家代表全民行使自然资源资产所有权。国家作为抽象的主体，由国务院代表其行使所有权。《试点方案》也提出，建立所有权委托代理机制，明确国务院为所有权代表主体，自然资源部为所有者职责履行主体，省级、市地级政府为所有者职责代理履行主体等各层级全民所有自然资源资产所有权主体，破解了在全民所有自然资源资产管理过程中“所有权人不到位”的问题。权利主体通过授权或委托等方式具体行使所有权，并以自然资源清单为依据确定行权职责与边界。同时，省级、市地级政府也可将具体管理通过授权或委托方式交由相应的部门或机构行使。
所有权客体。全民所有自然资源资产是全民所有自然资源资产所有权的权利客体。自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福祉的自然环境因素的综合。《宪法》《民法典》等对自然资源类型进行了界定。如，《宪法》第九条具体规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等七类自然资源。自然资源资产是指自然资源资产化后的资产，具有稀缺性、产权明晰、可量化等基本特征。《试点方案》对全民所有自然资源资产进行了具体界定，包括土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等八种类型，是全民所有自然资源资产所有权的权利客体。
所有权权利与所有者职责。所有权权利是所有权的核心内容，是由一系列权利构成的“权利束”。《民法典》指出：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”所有权权利具体包括占有权、使用权、收益权和处分权。其中，处分权是核心权利，收益权是基本权利。
《试点方案》提出“所有者职责”，涵盖主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益五方面。所有者职责是全民所有自然资源资产所有权委托代理过程中创造的代理主体从权属、权利、义务、责任、权益五方面享有的权利和义务的总体概括。其中，行使权利主要是实现全民所有自然资源资产所有权物权权能。
综上，全民所有自然资源资产所有权主体、客体与权利的清晰界定，以及所有者职责的科学表述等，是开展全民所有自然资源资产所有权委托代理的基础。
全民所有自然资源资产管理中存在的问题
产权体系仍不清晰。在实际管理过程中，全民所有自然资源资产所有权主体仍不明确，中央政府和地方政府对全民所有自然资源资产的权责利不明晰，使各主体的权利和义务无法落实，造成产权权益流失。此外，全民所有自然资源资产产权可从所有权、用益物权、担保物权等物权视角进行较为清晰的界定，但部分使用权权能（如国有农用地使用权）尚无清晰界定，导致其在产权交易过程中偏离正常市场价值，从而使得主体权益受损。
“两权”尚未分离。国家是全民所有自然资源资产的所有权主体，行使所有权权能，同时凭借公权力行使监管权，即国家拥有所有权能和监管权能的双重权能。全民所有自然资源资产的所有权权能行使主体和监管权权能行使主体高度重合，导致无法清晰划分“两权”的基本职责，并呈现“裁判员”和“运动员”重合的矛盾，最终造成管理边界不明，产生缺位、越位、错位等问题。
法律制度仍需完善。目前，《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《湿地保护法》等主要是对单一自然资源资产进行管理，但随着自然资源资产产权制度改革的不断深入，其相关法律制度仍需进一步健全与完善。一是现今多以单行法对单类型自然资源资产进行管理，仍未形成自然资源资产管理的综合法律。二是随着自然资源资产利用与管理的发展，需要适时更新相关法律。此外，《民法典》对物权进行了界定，但随着自然资源资产产权概念内涵的扩展，其产权体系也需不断扩展。
天津市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制设计
天津市基于《试点方案》提出全民所有自然资源资产所有权委托代理体系，并借鉴国外自然资源管理模式与国内国有资产管理的委托代理基本关系，结合自身实际，尝试从“行政管理、技术支持、企业运营”三个维度和“市级—区级”两个层级构建以自然资源资产管理机构、自然资源资产事业单位、自然资源资产运营公司为核心的天津市“三维两级”全民所有自然资源资产管理框架。
委托代理机制框架设计。根据《试点方案》要求，自然资源部委托天津市人民政府依法对辖区内全民所有自然资源资产代理履行所有者职责。在具体管理过程中，市级人民政府可设置专门的自然资源资产管理机构，实施具体管理职能，承担具体责任，履行相应义务；市级自然资源管理部门负责所有自然资源资产的管理，具体行使管理权和监督权；市级自然资源资产管理机构可将部分自然资源资产管理权限授权或委托区级自然资源管理部门；区级自然资源管理部门接受市级自然资源资产管理机构的业务领导，具体行使监管权能。同时，从技术支撑和企业运营两方面，构建自然资源资产事业单位和自然资源资产运营公司，对全民所有自然资源资产进行全面的经营与管理（见下图）。
自然资源资产管理机构。自然资源资产管理机构经天津市人民政府授权，作为全民所有自然资源资产实际管理主体，代表市政府履行所有者职责，统一开展市域范围内全民所有自然资源资产的规划、交易、收益、考核等工作；市级自然资源管理部门具体对市域范围内自然资源行使管理权，并与其他政府部门依据其职能对全民所有自然资源资产管理过程进行监督，实现所有权和监管权的相对分离。
自然资源资产事业单位。在保持总体稳定、部分调整原则的基础上，新组建或改建天津市市级自然资源资产事业单位，具体开展相关理论研究和实践探索，为全民所有自然资源资产统计清查、收益管理、效益评价、资产规划等方面提供技术支持。同时，根据自然资源资产的基本特征，可承担森林、湿地、水等特定自然资源资产的经营与管理，并从技术层面对自然资源资产进行科学化管理与监督服务。
自然资源资产运营公司。为合理高效地开展全民所有自然资源资产的经营，天津市借鉴国有资产经营管理模式，引入或组建专业的国有自然资源资产运营公司，作为独立法人以公司制形式对全民所有自然资源资产实行专业化的运营，实现保值增值和持续利用。如：针对矿产等经营性自然资源资产，可依据《矿产资源法》等法律法规，选取具有自然资源资产经营资质的自然资源资产运营公司，对矿产资源资产进行经营管理，以实现其保值增值；对森林等公益性自然资源资产，可选取具有相应资质的自然资源资产运营公司，采取特许经营等方式重点进行生态保护修复，实现保值及可持续利用。
完善全民所有自然资源资产管理体系的思考与建议
捋顺所有权委托代理关系。笔者建议，可基于《试点方案》，捋顺省级、地市级政府在全民所有自然资源资产所有权委托代理中的关系，并制定省级、地市级政府对全民所有自然资源资产管理清单，有效行使全民所有自然资源资产所有者职责。
明确各主体相应职责权限。笔者建议，应根据区域具体实际，设置自然资源资产管理机构、事业单位和运营公司等管理或经营主体，并明确不同主体的具体职责，以及所有权和监管权边界，合理行使经营权。
构建多维政策体系。笔者建议，可适时开展自然资源资产清查核算，并制定全民所有自然资源资产保护和使用规划，同时建立全民所有自然资源资产收益管理与分配、监督考核等基础体系，确保全民所有自然资源资产的合理可持续利用。
加快建立健全法律法规。笔者建议，应健全自然资源资产管理法制框架，如制定《自然资源资产管理法》或《资产法》等对自然资源资产管理进行全面规范。
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核心提示:本文在对全民所有自然资源资产所有权的主体、客体、权利等构成要素分析的基础上，剖析了全民所有自然资源资产管理中存在的问题，并借鉴国有资产管理模式，探索构建天津市“三维两级”全民所有自然资源资产管理框架，以期为相关工作提供经验借鉴。
本文引用信息:蔡为民、孙晓兵、林国斌、霍长宝。基于“三维两级”的全民所有自然资源资产委托代理管理模式探讨[J].中国土地,2023(8):33-35。
（本文支撑课题为天津市市级全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点项目“国有资产管理与全民所有自然资源资产管理比较研究”）
（作者蔡为民、孙晓兵分别为天津工业大学环境科学与工程学院教授、讲师，林国斌、霍长宝供职于天津市规划和自然资源局）
全文敬请阅读2023年《中国土地》第8期
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