中国农业大学中国土地政策与法律研究中心
中国农业大学土地科学与技术学院 王健
《土地科学动态》2023年第1期重点关注“自然资源资产权益管理理论与实践”，主要议题包括：自然资源资产权益管理相关理论问题探讨、自然资源资产权益管理中的法律问题研究、自然资源资产权益管理方法与技术、自然资源资产权益管理地方经验、全民所有自然资源资产清查的实践探索、国有农用地权利体系与配置制度完善等。编辑部联合中国国土勘测规划院资产管理与土地储备部邀请相关专家撰稿，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
我国自然资源资产国家所有权源于全民所有制的制度安排，在当前我国自然资源资产管理制度下，权利属性表现出了制度设置意义属性与经济法律关系属性的双重属性。全民所有制决定了全民所有自然资源资产国家所有权在制度安排上的应有之义。在权能运行的情景上，自然资源资产在开发利用中需要有一个精确的主体，在我国当前的制度安排下，由国务院作为全民所有自然资源所有权主体，自然资源部作为国务院的授权机构来具体行使这一所有权。可以认为，国务院以及其机构作为国家管理机构，自然资源资产国家所有权主体更多的是体现了制度设置属性。在自然资源的开发利用中，我国自然资源资产还存在使用主体，这个主体有地方政府、企业、事业单位、社会组织、自然人个体等。自然资源资产的各项经济法律权利通过这些主体来实现。在经济法律属性情景下，据民法典的制度安排，自然资源资产国家所有权的权能与私人所有权的权能是一致的，体现私法上的所有权，占有和利用主体实际上拥有所有权的权能。正是这一双重属性的存在，使得长期以来我国全民所有自然资源资产在管理和经营利用中存在着诸多困境。全民所有自然资源资产要充分发挥资产的属性，实现资源支持社会经济发展，需要构建完善的具备占有、使用、收益和处分的完全物权的全民所有自然资源资产权能实现体系，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的探索和构建需要进一步去明确自然资源资产国家所有权的权能要义，并在这一要义的基础上，理解所有者权益问题。
一、全民所有自然资源资产国家所有权的基本要义
由于自然资源并非一般“物”，具有公益性，国家所有权与传统民法上的所有权在权利性质、权能结构和行使方式等基本规则上虽有差异，但其是具有私法属性的。国家所有权的行使并不能单纯以经济效益为导向，要综合考虑社会公共利益，兼顾私人利益与公共利益的平衡。因此，国家所有权是具有显著公权特征的民事权利，兼具权利与权力。全民所有自然资源国家所有权的行使主体制度中，存在着双重结构：国务院虽然是所有权行使主体，但实际上并无占有、使用、收益和处分的权利，而地方政府主要是市、县政府则实际上拥有对本辖区内自然资源的占有、使用、收益和处分权，这就形成了内在的冲突性，会造成实际占有和使用主体的自然资源利用意愿与国家主体的意愿不一致，如地方大规模的建设用地扩张、生态破坏等。要实现主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的全民所有自然资源资产所有者职责，构建行之有效的委托代理机制，就需要明确自然资源资产国家所有权的权能要义，而这一要义也是自然资源资产国家所有权权能义务的组成。
1.国家所有权要保障自然资源多功能属性实现
自然资源资产是自然资源在人类利用中物化的资产概念，自然资源在利用的过程中，其多功能属性决定了资产也具有经济、文化、生态、社会等属性。全民所有制自然资源资产国家所有权的基本要义之一就是要保障有利于社会总体发展的自然资源资产多功能属性的协同实现。自然资源多功能是人类的财富，不同功能的实现是符合全民发展的利益，也是全民意志的应然取向。全民所有制下，自然资源资产国家所有权的权能要义下，自然资源多功能协同实现是权能实现的基本义务之一。
2.全民自然资源资产有效利用支撑经济发展
社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。自然资源资产是重要的生产资料，全民所有制下的自然资源资产国家所有制也体现为自然资源作为生产资料的全民所有制。那么生产资料的有效利用支撑国家经济社会发展，是社会主义经济制度的基本要求，也是自然资源资产国家权能实现的基本义务。
3.自然资源全民所有体现全民意志，维护全民公共利益
贯彻全民意志原则不仅是宪法规定自然资源属于国家即全民所有的基本要求，也是实现国家所有权主体全民性的理念基础。自然资源属于国家所有即全民所有，目的就是保障自然资源掌握在全民手中，维护全民的公共利益，促进全民的公共福利、维护人类社会与自然界的和谐发展。因此，自然资源国家所有权行使应当以维护公益原则为基本价值取向，保障国家所有权行使能以服务全民、为全民谋取公益为基本行为规范，防止国家所有权在行使中成为政府或个人谋取私利的工具。
4.国家所有权行使要兼顾可持续发展与生态文明的长远目标取向
因其关系到长远发展和跨代公共利益，可持续使用自然资源的基本理念和价值取向是全民所有自然资源资产国家所有权权能自带的义务。自然资源资产国家所有权的行使必须受到一定程度的规制，不能为了追求短期经济效益而不顾及全民的长期可持续发展。
5. 国家所有权权能行使具有“阳光”属性
全民所有自然资源资产国家所有权的公共利益性决定了其权能属性需要接受公共的监督，权能要在“阳光”下行使。作为国家所有权主体，全民自然有权利监督政府代表国家行使所有权，而政府是代表国家行使所有权，理应接受全民监督。接受全民监督既是自然资源国家所有权行使的内在要求，也是督促政府规范国家所有权行使的现实需要。
二、全民所有自然资源资产国家所有权的所有者权益探析
所有者权益，是经济学、财务学和会计学中所定义的与资产产权相关的基本概念，是指特定产权属性所带来的收益诉求。所有者权益指所有者的权利和利益，是与产权制度安排和产权形态息息相关的一个概念，是所有权滋生的一项权利。具体上，体现为相关主体对某项资产的一种索取安排，侧重于产权的受益权部分。对所有者权益的理解上，需要明确几个内涵：一是所有者权益只有在资产被利用的前提之下，才能存在。未利用的资产或暂时无法利用的资产，是不存在所有者权益的。二是所有者权益需要有明确的产权形态，即所利用资产的产权归属，否则所有者权益无法识别是谁的权益，也就无法存在。三是所有者权益是所利用的资产形成的收益超过负债的部分。因此所有者权益不能是负数，但可以为零。这就需要资产先产生收益，且收益能够抵偿因资产使用而形成的负债，所有者权益才能存在。自然资源所有者权益的概念尽管没有形成定论，但是有以下几点的认识是值得探讨的：一是自然资源所有者权益是一项与所有权相伴生的权利诉求；二是自然资源所有者权益必然源于自然资源的人类利用，只有人类利用了自然资源，产生了收益，才能有自然资源所有者权益；三是自然资源所有者权益与自然资源利用负债问题相关联，是一种“剩余权益”，因此对自然资源的负债的定义，也就决定了自然资源所有者权益的定义。
尽管可以从收益分享的角度理解国有土地所有者权益，即国有土地所有者权益是国家及政府对土地储备资产的剩余索取权，它是土地资产扣除债务后应由政府享有的部分。同时也可以从负债的角度给出定义，如国有土地所有者权益和负债一起构成对全民所有自然资源资产的要求权。但是在自然资源资产产权制度改革背景下，国有土地所有者权益问题，其实也是国有土地的管理问题。因此，对于国有土地所有者权益问题，不能单纯的从财务学和会计学角度看，而要结合土地资源的基本特征和国家土地管理制度的基本安排，以及土地作为一种要素投入生产的特点来理解，这一理解可以从三个方面来认识。
1.全民所有自然资源所有者权益源于社会主义基本制度安排，也受到自然资源资产国家所有权的权能要义下的义务限制，同时也是自然资源管理手段的体现
国家通过行政权力和市场配置两个手段来分配和使用全民所有自然资源，由此产生所有者权益的识别、测度和归属问题。在此基础上，通过对国有自然资源资产所有权的产权进行分割，所有权、使用权、占有权、收益权等产权束日趋丰富，收益能在不同的权益主体之间进行配置，形成多种灵活的全民所有自然资源产权组合形式或产权结构，这些产权结构会产生所有者权益的分配问题。因此，自然资源资产国家所有权的所有者权益问题，又是自然资源的管理问题。相关管理部门如何完全行使产权并使之最大限度的增值和实现多功能的目标，是所有者权益实现的诉求目标。在实行所有权与使用权相分离的产权制度下，同时又结合用途管制、准入条件设置等施行所有权管理和监管权管理统一的手段，全民所有自然资源的所有者权益的管理必然要与自然资源的公共管理相统一。
2.满足五大权能要义是全民所有自然资源所有者权益实现的必然前提
在所有权不能让渡的制度安排下，自然资源国家所有权权益需借助使用权或经营权的发挥来实现。使用权、经营权要实现有效利用，需给予有效的配置手段，而市场往往是有效的手段。随着市场化改革的不断深化，市场在资源配置中的作用日益增强，配置资源的范围和方式也在不断调整。当前，全民所有自然资源配置过程中仍然存在低效闲置利用、市场价格扭曲等问题，既是全民所有自然资源所有者权益的流失，也是自然资源的无谓浪费。切实保障国有所有者权益，需要从广度和深度上推进资源的有效利用，并产生相应的收益。自然资源作为生产要素，以市场手段配置能够产生较优效益，同时，在五大权能基本要义的义务原则下，需要以政府之手进行有效调控。在全民所有自然资源利用上，既要靠市场，也要靠政府，需要通过资源资产化管理的手段来实现所有者权益。资产化是测度全民所有自然资源所有者权益的手段，同时也是实现所有者权益的路径。
3.自然资源资产国家所有权所有者权益既体现在直接收益，也体现在间接收益上
作为一切经济活动的主要载体和投入要素，其高效利用会直接影响地方社会经济效益，即直接收益；国家通过有效治理，综合运用市场和行政两个手段来配置全民所有自然资源，实现社会经济有效持续发展，以及由此产生的一系列国家财富，即间接收益。在全民所有制的制度范式下，二者均可理解为所有者权益的体现。
可见，自然资源国家所有权的所有者权益是我国社会主义基本制度特有的基本概念。政府具有所有者与行政管理者的双重身份，作为所有权权利的行使者，在管理成本假设不变的情况下，在确保五大要义的义务实现下，实现使用权的收益最大化，这就是所有者权益的第一体现；作为管理者，通过引导和管理进行有效市场化配置实现自然资源的高效利用，充分挖掘自然资源的多功能价值，促进可持续发展，这是自然资源国家所有权所有者权益的第二体现。
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