面推进社会主义法治建设的重要举措
席志国
（作者系中国政法大学民商经济法学院教授）
《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）是党中央、国务院在全民所有自然资源资产产权制度建设和改革领域继2019年4月印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》后的又一重要文件。《方案》旨在落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于进一步深化全民所有自然资源资产产权制度改革的决定，建立起产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。《方案》的出台具有重大意义。《方案》是社会主义法治建设在全民所有自然资源资产领域的彰显。《中华人民共和国宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”习近平总书记在十八大报告中提出了“全面推进依法治国”，社会主义法治建设要求在所有领域均做到“有法必依”，自然资源领域亦不例外。《中华人民共和国宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《民法典》第246条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”依据该规定，只有国务院能够代表国家行使全民所有的自然资源资产所有权，地方各级政府无权代表国家行使全民所有的自然资源资产所有权。然而，我国全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛，且管理的专业性较强，全部由国务院直接行使所有权显然不现实。因此，借鉴相关委托代理理论，由国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有者职责，既解决了充分发挥地方有关政府利用自己的地理区位优势以及专业知识更好开发利用自然资源的问题，也更加符合宪法和民法的规定。《方案》明确了自然资源资产国家所有权的民事权利属性。长期以来，我国理论上和实践中对于包括自然资源国家所有权在内的国家所有权的属性存在着重大的争议，形成了不同的理论和观点，既有统一说的公权说与民法所有权说，又有非统一说的双阶构造说、三层结构说与信托所有权说。《方案》在自然资源国家所有权行使领域中应用民法理论上的委托代理制度，解决所有权行使的具体方法，从而显示了国家所有权作为民事权利的性质，得以适用《民法典》中关于所有权等法律规范解决相关问题。例如其出租自然资产、出让自然资源资产的行为均应属于民事法律行为，从而适用《民法典》总则篇法律行为的相关规定，因此所产生的纠纷则属于民事纠纷，对于纠纷的解决机制也相应地属于民事诉讼的范畴。《方案》从根本上解决了中央与地方政府在自然资源资产所有权行使领域中的权利配置问题，做到权责明确、所有与监管分离、在促进自然资源资产高效配置的同时实现自然资源资产的保值增值，实现生态文明领域国家治理体系和治理能力的现代化。《方案》明确了国务院作为中央人民政府由其具体职能部门自然资源部统一代表国家行使全民所有自然资源所有权，自然资源部则可以根据具体情形直接行使该所有权，也可以采取委托代理方式由地方政府代理履行所有者职责。自然资源部与地方有关人民政府之间形成了委托人与受托人之间的委托代理关系，作为受托人其行使对于自然资源所有权来源于委托，具体权限以及行使该所有权的具体方式均由委托行为所决定。作为委托人的自然资源部则享有检查监督权，而作为受托人的地方有关政府则对委托人负有忠实义务和勤勉义务，必须为了委托人利益最大化而行使其代理权限，不得为了追求自身的利益而损害受托的自然资源资产。最后需要说明，《方案》提出的全民所有自然资源资产委托代理行使仍然处于试点阶段，尚有一系列问题需要进一步探索与研究，尤其是地方政府接受委托行使代理权时的激励机制问题。换言之，就自然资源资产所产生的收益如何在中央和地方之间分配，这是委托代理机制本身所无法解决的问题。兹事体大，不能不慎重研究。
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