公有制实现形式的重大改革和制度创新
吕宾
（中国自然资源经济研究院研究员）
新中国成立以来，我们党为建立和完善社会主义制度，努力探索公有制的实现形式，构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制是自然资源领域公有制实现形式新的探索。所有制与实现形式是内容与形式的关系。生产资料所有制是生产关系的基础，是区别不同生产关系类型的主要标志，所有制通过一定的形式发挥作用。一般认为，所有制的实现形式是指所有制的组织形式和管理模式，是所有制的结构、组织方式和功能运作的具体路径、手段、形态，其实质是生产关系的具体形式。所有制决定了所有制形式，即所有制是本质规定，但所有制形式也反作用于所有制。积极探索公有制的多种有效形式促进生产力发展是我国巩固和发展公有制的重要经验和理论创新，这同时也是逐渐深入的认识过程。社会主义公有制来源于马克思、恩格斯提出的社会所有制的构想，但由于缺乏具体实践，只是一般概括，没有具体形式。马克思在《资本论》中写道：“设想有一个自由人联合体，他们用公共的生产资料进行劳动，并且自觉地把他们许多个人的劳动力当做一个社会的劳动力来使用。”列宁、斯大林将公有制概括为两种基本形式:全民所有制（国有）、集体所有制（集体农庄）。新中国成立以后，我们党努力探索公有制实现方式，特别是改革开放以后摈弃了“一大二公”的公有制形式，先后开展了国有企业扩大自主权、承包制、租赁制、建立现代企业制度、股份制、混合所有制经济等探索，党的十九届四中全会要求：“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。”并要求完善中国特色现代企业制度和形成以管资本为主的国有资产监管体制，在微观和宏观两个层面发展公有制的实现形式。健全国家自然资源资产管理体制，探索自然资源公有制的实现方式。我国自然资源为全民所有或集体所有，是社会主义生产资料公有制的重要组成部分，但是对公有制实现形式的探索长期滞后于以国有企业为代表的国有经营性资产。新中国成立以后，自然资源公有制逐步建立，消灭了剥削，体现了社会主义的本质特征，但是长期以行政管理代替所有权行使，缺失自然资源产权法律制度，不能充分发挥劳动者的劳动积极性、主动性和创造性，导致资源利用粗放、环境破坏和国家权益流失等问题。改革开放之后，我国自然资源管理逐渐向资产化管理演变，各单项自然资源的有偿使用制度逐步建立，但系统性创新自然资源公有制实现方式始自党的十八届三中全会。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，为新时期我国自然资源公有制发展指明了方向和路径。习近平总书记在这个《决定》的说明中指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”并剖析了自然资源资产所有权和自然资源监管权的内涵与联系。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，首次将统一行使自然资源资产管理职责落实到具体部门，朝着形成相对集中、互相协调的自然资源资产管理体制迈出坚实一步。构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制将进一步完善国家自然资源资产管理体制，通过编制不同层级的自然资源清单并明确委托人和代理人权责等，理顺资源管理与资产管理、中央和地方、统一行使与委托代理和法律授权等的权责关系，落实所有权的行权主体及其职责，探索建立所有权行权履职的具体方式和管理制度，力争到2023年基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，初步建立国家自然资源资产管理体制。
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