完善国有土地收益管理制度
雷爱先
（中国土地学会常务理事）
《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）明确指出，全民所有自然资源资产所有者职责为主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益。落实权益，就要完善收益管理和分配机制，这是履行所有者职责的落脚点。国有土地是重要的全民所有自然资源资产，完善国有土地收益管理制度对落实《方案》至关重要。从推进全民所有自然资源资产市场配置和分级代理履行所有者职责来看，现行国有土地收益管理制度还存在两个方面的问题。
其一，现行国有土地的成本补偿机制不利于国有土地资源配置的“简单再生产”和“扩大再生产”。现行土地收益管理政策的主要特征是按比例切块计提各项资金。从土地出让收益中，拿出不少于15%用于农业土地开发，10%用于保障性安居工程建设，10%用于教育资金，10%用于农田水利建设，按不低于土地出让收入8%用于农业农村，等等。这种按比例切块计提国有土地收益的做法带来的主要问题是，不可控支出比重大，各项支出只能增不能减，支出结构难以优化，财政资源配置失去弹性，财政支出的宏观调控能力降低。这种情况反映到国有土地收益支出安排上，同样会导致土地不可控性支出很大，支出弹性小的问题。从全国情况看，在当期土地出让支出中，用于维持土地出让活动正常进行的费用即土地成本占总支出的80%左右，土地收益20%左右。上述切块计提政策的实施，不仅扩大了国有土地出让支出的范围，也改变了支出结构及结构内部各支出要素的分配比例。实际是把土地出让支出的安排使用固定化了，不仅对政府急需加大投入的项目如民生工程建设起不到应有的财力支持作用，而且也肢解并弱化了财政职能。特别是不考虑成本直接按总收入计提比例的规定，如果成本得不到补偿，经济活力将不可持续。另外，近年来不断增加的支出科目、计提比例、使用方向的非土地用途，可能造成当期用于土地征收和开发的资金安排不足，“用之于地”的资金影响土地出让的“简单再生产”和“扩大再生产”，可能导致国有建设用地供应周期的拉长、供应量的减少，“取之于地”的出让收入相应减少。而土地出让收入的减少，势必会影响土地出让支出的安排，影响整个国有土地出让再生产活动。
其二，现行国有土地收益分配管理制度与自然资源资产产权制度改革要求不相适应。现行国有土地收益分配管理制度的核心内容是，区分新增和原有建设用地，对土地出让收入实行不同管理。产权制度改革目标和任务明确提出，要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。所有权行使主体不同，管理体制也不同。中央政府直接行使所有权的自然资源清单确定下来后，履行所有权职责，就要形成体现事权、支出责任和财力相适应的新的管理机制。从改革导向上看，中央政府直接行使所有权的自然资源资产主要是公益性自然资源资产，中央政府事权大而财力不足，需要包括国有土地在内的自然资源资产收益管理作出相应调整。显然，现行国有土地收益管理制度是不适应产权制度改革方向的。
基于对上述问题的分析，完善国有土地收益管理制度至少要从两个方面考虑。
一是坚持土地成本补偿优先的底线原则，改进国有土地成本补偿制度。在安排国有土地出让支出时，必须首先满足增加土地出让维持性支出的规模，充分考虑土地出让活动中的“简单再生产”之后再考虑“扩大再生产”。具体来说，首先要确保土地出让成本性支出，然后再安排其他支出。在出让收入增加时，也应首先满足增加成本性支出需要。在维持性支出安排上，要优先安排征地补偿和拆迁补偿支出，维护被征地人和被拆迁人土地利益。为掌握土地成本底数，可以经营性土地招标拍卖挂牌出让为核算对象，开展土地取得和开发成本调查研究，掌握不同用途的土地出让成本总量、构成及占比，为进一步完善土地成本补偿制度提供决策支持。
二是开展国有土地资产经营预算编制研究，探索自然资源资产管理有效方式。按照《方案》要求，需要将全民所有自然资源资产有偿使用和收益分配纳入一套管理体系。鉴于国有土地资产有偿使用面广量大，以国有土地收益管理制度为切入点，先行开展国有土地资产经营预算编制的研究，形成符合全民所有自然资源资产管理体制的国有土地资产预算管理体制，对构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产产权制度体系十分必要。
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