委托代理的宪法依据与约束
宦吉娥
（中国地质大学（武汉）副教授）
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的科学设计，对于保障生态和资源安全，增进民生福祉，彰显社会主义制度优越性，有着极为重要的意义，是一项重大改革举措。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。依法治国，首先是依宪治国。因此，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的改革举措必须于宪法有据，受宪法约束。
一、构建全民所有自然资源资产所有权委托代理机制有宪法规范依据宪法对自然资源采用了两种规制方式。方式一，宪法第9条第1款，第10条第1款、第2款采用“列举+明确归属”规则，明确了重要的、生产资料性质自然资源的公有制；方式二，宪法第9条第2款、第10条第5款、第26条采用“全称和重点列举+保护与保障合理利用”规则，明确了国家保护自然资源，保障自然资源合理利用的宪法义务。目的于宪法有据。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），将切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑作为构建目的，高度契合宪法科学发展观、新发展理念，与宪法明确规定的五个文明协调发展的国家根本任务一致。权源与行使方式于宪法有据。对自然资源归属初次配置，确立了“全民”对宪法所列举自然资源的排他性支配权力，并等质于“国家所有”。“国家”行使这一所有权，便成为全民所有自然资源资产委托代理的权源。这项权利，国家可以通过设置民法上自然资源国家所有权，借助权能分离的方式创制用益物权的私权路径行使，也可以通过自然资源专门立法中的规划、特许、协议等资源配置的公权路径行使。但路径的选择应通过正式立法，让“全民”的代表立法机关对自然资源配置以及权能行使的方式作出决定。委托代理机制是实现全民所有自然资源资产所有权物权权能的方式，不同于直接行使国家所有权物权权能。《方案》中对行使模式的多样化探索，对所有者职责委托代理履行有宪法依据。主体于宪法有据。设定的宪法义务，为国家基于自然资源保护、合理利用保障而行使的管理、规制、监督职责提供了合宪性依据。《方案》中，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，属于行使宪法为国务院配置的“生态文明建设”的法定职权。
二、探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点有宪法约束宪法约束
在委托代理中应通过立法决定、资源清单、委托协议等转化为义务责任的规范性要求。
委托代理应坚守全民共享的制度初心。在一切权力属于人民，实行社会主义制度的宪制框架下，强调全民是自然资源资产的真正所有者，是确保委托代理制度不偏离公有制的逻辑前提。在注重市场配置效率时，应坚守社会主义实质公平，维护社会团结，不与民争利。对民众生存和人格尊严维系不可或缺的自然资源，应排除产权配置，尊重公民习惯使用的权益。对经济性资源通过市场等方式配置的各项自然资源使用权，不得恣意限制收回和剥夺。在注重资源治理效能逻辑时，应避免将自然资源资产的全民利益作为部门、地方履行职责的激励，而应通过财政与事权匹配、协商共治、考核激励等方式调动代理人履职积极性。委托代理应时刻绷紧“生态弦”。2018年通过的宪法修正案，新增了“新发展理念”“生态文明”“和谐美丽”等价值宣示，对宪法既有环境保护国家目标条款进行了强化，将生态文明建设提升至国家根本任务的高度。委托代理机制的设计和运行应贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，更加注重生态账；采纳“环境可持续性”路径，注重整体生态特征的维持，对湿地、自然保护地等自然资源资产应强调物质流的维持和保护，不能仅关注自然资本存量价值或者自然资源总资本价值的保值和增值。编制自然资源清单应依据自然资源资产的经济价值、生态重要性、可替代性、区位特征，以及自然资源资产开发的负外部性和社会关联性等特征，差异化设定委托代理目标和工作重点，精准施治。确保自然资源国家所有服务于生态文明建设的目标，是必须时刻绷紧的弦。委托代理应坚持国家机构的功能适当原则。委托代理机制的创新是为了明晰和优化不同层级政府间、政府与政府部门的权责利关系。应依法授权，物权法定。人大应通过立法和决定发挥好赋权明责和监督的职责，政府及其部门则承担与其行权能力相匹配的委托代理行使职责，遵循宪法规定的在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。
本文仅代表作者观点
津公网安备12010102000518号