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【专家论坛】郭志京 — 委托(代理)行使的理性基础与体系定位
来源:中国自然资源报 时间:2022-07-12 15:46
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委托(代理)行使的理性基础与体系定位

郭志京

(中国绿色发展研究院研究员)


全民所有自然资源资产所有权委托(代理)行使的理性基础和体系定位,是正确认识和理解委托(代理)行使的前提和关键。我国全民所有自然资源资产所有权行使模式大体上形成了“代表行使—授权统一行使—委托行使”的体系格局,委托(代理)行使模式具有坚实的历史和现实理性基础,其体系定位以国务院自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责为前提,是统一行使的实现方式之一。

长期以来,自然资源由各级政府分级管理,存在国家所有权行使与监管权行使不分、所有权人不到位、权责不明晰、所有权权益不落实、所有权行使缺乏整体统筹等问题。针对现状和问题,寻找恰当的行使模式成为自然资源国家所有实现的关键,理论上存在较大争议,形成不同观点,主要有公共信托论、分级所有论、代表行使论、代理行使论等。上述各种观点的分歧,实际上是对自然资源国家所有权之属性及其行使模式本身含义理解的差异,从不同角度反映了国家所有权行使的复杂性。从理论上看,国家所有的自然资源分级所有或分散所有是清晰产权的理想方式,但分级所有并不符合我国自然资源国家所有的实际,也没有法律依据;而分散代表是其次较为理想和现实的行使模式,但鉴于我国自然资源分布和行使体制的实际,不仅在所有自然资源上通过法律授权具体主体代表行使目前还远远不可能实现,而且即使能够做到,也会存在过去分头行使所引发的现实问题。因此,授权国务院自然资源主管部门统一行使所有者职责是代表权配置的基本模式。由于全民所有自然资源数量巨大、种类繁多、分布广泛,中央政府难以对全部全民所有自然资源资产直接行使国家所有权,需要根据各种不同资源的特点,采取不同的国家所有权行使方式,因而“间接行使”成为必然选择。在授权国务院自然资源主管部门统一行使所有者职责的前提下,若需由其他主体履行所有者职责,则只能经由法律的特别授权或中央政府的委托。通过法律的特别授权来建立代表关系(代表国务院),能够形成清晰的法律关系,是较为理想的选择。但国家所有权的行使问题复杂多样,欲完全通过法律的特别授权形成代表关系,是难以实现的。而且,就间接行使而言,若仍然采取代表行使模式,则会形成层层代表的局面,可能导致与分散代表行使国家所有权一样的后果,这不仅不符合统一行使所有者职责的基本原则,而且会进一步混淆国家所有权行使与监管权行使。因此,在现有的法律框架内,间接行使的主要方式只能是委托行使。委托行使既可以实现国务院自然资源主管部门统一行使所有者职责的目标,又可以借助委托制度的灵活性,满足自然资源多样性对行使方式多元化的要求。由此可见,在国务院自然资源主管部门统一行使模式下,虽然从理论上说可能存在多种行使模式,但委托行使是现行法律体系下国家所有权行使模式的现实选择,是国务院自然资源主管部门统一行使的最基本实现方式,是当前国家所有权行使模式的改革趋势。当然,由于自然资源种类和功能的多样性,委托行使只是统一行使的实现方式之一。究竟如何委托、如何行使,成为这一模式最终能否发挥其效果的关键。因而,委托行使模式的设计是当前国家所有权行使的焦点和难点,其法律构造是国家所有权行使,乃至自然资源国家所有实现的关键。总之,我国国家所有权的行使模式是一个复杂的体系,大体呈现“代表行使—授权统一行使—委托行使”的层级结构。虽然这一格局一直存有争议,但实证法上以国务院自然资源主管部门统一行使为主导的行使模式是非常明确的,较为符合我国国情,在理论上也能解释通。但法律层面只是概括性明确了国务院代表国家行使所有权,中央文件授权国务院自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,该问题并没有在法律上解决。委托行使作为国务院自然资源主管部门统一行使的具体实现方式,在特定历史条件下被提出来具有重大意义。委托行使模式以统一行使为前提,是统一行使的实现方式之一。



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