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【专家论坛】谷树忠 — 资产治理理论提供坚实支撑
来源:中国自然资源报 时间:2022-07-12 15:12
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资产治理理论提供坚实支撑

谷树忠

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员)



《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《方案》)既是现实需求,也有其理论基础,其理论基础主要体现在三个方面:资产理论、管家理论和委托代理理论。

一、《方案》充分体现了资产理论的基本思维。《方案》强调,要着力摸清自然资源资产家底,实施有效管护,强化考核监督,实现资产保值增值。无论是摸清资产家底,还是加强资产管护,或者资产保值增值,都是资产理论的核心内涵和基本思维。资产理论认为,资产是人类生存发展赖以进行的不可或缺的物质基础。资产分为固定资产和流动资产,又可分为人造资产和自然资产,或可分为有形资产和无形资产。自然资源资产,是以自然资源形态存在的固定资产、有形资产。与其他资产形态相比,自然资源资产有其鲜明的特征属性:一是自然性,即自然资源资产主要以自然形态存在;二是基础性,即自然资源资产在国家安全、民族生存、地区发展中起着基础作用;三是排他性,即自然资源资产使用(权)由于其空间不可重叠性而具有排他性;四是有限替代性,即自然资源资产往往很难有替代品,即使可以替代,也是渐进而有限的;五是保值增值性,特别是土地资产、森林资产的保值和增值特性尤为突出;六是区位性,资产存量因地而异,且非遍布同质特征显著。

资产理论认为,优秀的资产管理者,首先要全面准确地掌握(本公司、本单位、本地区的)资产的存量、占有、使用、流转等基本情况,亦即全面准确地摸清资产家底。其次,要着力保全(本公司、本单位、本地区的)资产安全,重点防止侵害危害、乱占乱用资产行为和现象,尤其要防止资产及其权益流失。最后,要着力实现(本公司、本单位、本地区的)资产保值增值,亦即通过法律、经济、技术等措施,维护和提升以经济价值为主体的资产价值。这些基本理论思维和内涵在《方案》中都得到了充分反映。

二、《方案》充分体现了管家理论的基本思维。《方案》要求,中央、省级、地市级人民政府要切实担负起全民所有自然资源资产所有者的职责,即切实履行好主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的职责。这充分体现了管家理论的思维,中央、省级、地市级人民政府要当好全民所有自然资源资产的管家。

管家理论于1997年首先提出,起初讨论的是公司治理及其创新,强调公司管理者不应只是公司的代理人,更不是只从公司谋取私利的机会主义者,而是处处为公司生存发展着想的管家,尤其是公司资产的管家,要确保公司资产的安全、保值、增值。管家理论一经提出,即受到公司治理界的广泛推崇,并广泛用于公司治理创新。其实,管家理论不仅仅适用于公司治理,也适用或更适用于自然资源资产管理,尤其适用于我国社会主义公有制下的全民所有自然资源资产监管。在我国自然资源资产监管体系中,各级人民政府(或自然资源资产主管机构),以本地区(全民所有)自然资源资产管家的身份,对本地区包括全民所有自然资源资产在内的自然资源资产行使管家职权,以确保自然资源资产的安全、保值、增值,并为本地区的社会经济发展和生态文明建设提供强有力的支撑。当然,作为全民所有自然资源资产的管家,各级政府既要为所在地区的人民和未来负责、服务,也要全面贯彻上级人民政府直至中央政府作为全民所有自然资源资产大管家的监管意图。

三、《方案》充分体现了委托代理理论的基本思维。《方案》的核心关键词是“委托代理”,明确规定国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责,部分职责由自然资源部直接履行,部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行;明确规定了委托代理机制的基本要求,即统一行使、分类实施、分级代理、权责对等。这些规定和要求,充分体现了委托代理理论的理论思维和基本内涵。

委托代理理论的源起,主要基于三个事实:第一个事实是信息不对称,特别是管理者与被管理者之间的信息不对称,这种信息不对称现象随着管理层级的增加而加剧。信息不对称,对管理层、特别是最顶层管理者做出及时、正确、可行的决策提出了越来越高的要求甚至压力。具体到自然资源资产领域,由于其“非遍布同质”的基本特性,各地区包括全民所有在内的自然资源资产的有效监管,必须因地制宜、因时制宜,绝不可千篇一律、墨守成规。第二个事实是社会分工精细化、专业化,特别是伴随科技进步、管理创新等进程,社会分工越来越精细化、专业化。这就越来越需要由具备专业素养、掌握专业手段、拥有专业基础的管理者进行有效管理,否则会秩序紊乱、事倍功半。具体到自然资源资产领域,包括全民所有在内的自然资源资产监管,必须由专业机构运用专业手段、基于专业工作基础来完成。由此,各级自然资源主管部门在委托代理中往往是主要落实机构。第三个事实是契约精神受到广泛推崇,特别是在当今法治社会、依法治国大背景下,契约精神是确保经济信用、社会信用的基础,是包括自然资源资产管理在内的依法治理的主流精神。全民所有自然资源资产委托代理机制中的契约精神,体现在全民所有自然资源资产管理的目标、责任、分工、评价、考核、奖惩等各个方面。

总之,资产理论、管家理论和委托代理理论等理论,为全民所有自然资源资产所有权委托代理及其机制试点提供了坚实的理论支撑。同时,中国特色的全民所有自然资源资产所有权委托代理及其机制试点,也必将进一步丰富和发展包括资产理论、管家理论和委托代理理论在内的资源(资产)治理理论。


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