附件

天津市全域土地综合整治实施意见

（征求意见稿）

为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，依据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》等有关文件，结合我市实际，现就规范开展我市全域土地综合整治工作，提出如下实施意见。

一、工作目标

以全域土地综合整治为平台，坚持实事求是、量力而行，依据国土空间规划，以区为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，对田、水、路、林、村等进行综合整治，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

开展全域土地综合整治要坚持人民至上、共建共享，充分尊重群众意愿，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干；要坚持规划先行、统筹谋划，既切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，又充分发挥土地整治工作的综合效益；要坚持实事求是、量力而行，一切从各地实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”；要坚持立足当下、谋划长远，循序渐进、久久为功，保持战略定力，一张蓝图绘到底。

2.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》政策解读

记者：《意见》出台是基于怎样的背景？

国土空间生态修复司副司长李建中：习近平总书记高度重视土地管理和土地整治工作，在浙江工作期间亲自决策、亲自部署推动“千万工程”，强调要贯穿生态理念，对田、水、路、林、村等进行综合整治。党的十八大以来，习近平总书记先后多次对浙江“千万工程”作出重要指示批示，强调要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。

二、实施路径

（一）开展潜力调查

各区人民政府应依据国土空间规划，组织乡镇在充分分析群众诉求、发展需要、布局优化需求、资金保障和实施能力等基础上，对区域内的自然条件、资源禀赋、土地利用状况、经济社会状况、生态环境状况等情况深入开展调查，厘清资源现状本底、布局优化需求、存在问题及工作基础等，进行潜力评估，综合判断实施全域土地综合整治的必要性和可行性。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（二）县域统筹谋划。实施全域土地综合整治应以县域为统筹单元，由县级人民政府依据国土空间规划明确的土地整治目标、任务和空间安排等，充分考虑村庄分类、农村常住人口数量、年龄结构等因素，在深入调查分析群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等基础上，选择确有实施需求并具备实施条件的乡镇，合理划分实施单元，妥善安排整治任务和实施时序，成熟一个，实施一个。原则上应结合县乡国土空间规划的实施，以一个乡镇为实施单元；允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治。

参考：1.《全域土地综合整治实施指南》（征求意见稿）

（一）一般规定

县级人民政府依据法律法规和有关政策规定，组织乡镇人民政府开展基础调查，对实施全域土地综合整治的必要性和可行性进行综合研判，选择具备实施条件、能够满足底线要求的乡镇开展。

2.《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

二、前期谋划阶段

（一）开展潜力调查。根据各级国民经济和社会发展规划、国土空间规划和相关专项规划，深入分析当地土地综合整治的需求；以国土“三调”成果和最新经确认的国土变更调查数据、国土空间规划“双评价”和最新土壤调查成果为依据，结合相关统计数据，对区域内的自然条件、资源禀赋、土地利用状况、经济社会状况、生态环境状况等情况深入开展调查，厘清资源现状本底、布局优化需求、存在问题及工作基础，进行潜力评估，综合判断开展土地综合整治的必要性和可行性，建立土地综合整治储备库。

（二）确定整治区域

各区可根据实际需要，编制区级全域土地综合整治专项规划。原则上以一个乡镇（乡镇的全部或者部分村庄）为实施单元（含国有农场），允许条件成熟的区结合实际开展跨乡镇整治。对划入实施单元内的村庄应在取得农村集体经济组织同意后，方可纳入整治区域。整治区域应选择发展需求明确、规划实施统筹性强、整治需求强、群众意愿高的区域，符合以下条件的优先选择：

1．有整治需求

乡镇耕地碎片化严重，不利于农业适度规模经营；要素资源配置效率低，产业用地需求旺盛；农村基础设施配套不完善，人居环境较差且当地群众有整治需求。

2．有整治条件

乡镇具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、资源腾挪盘活等提升潜力，具有较好的农业产业和文化旅游资源，土地权属清晰无争议。

3．有整治能力

乡镇、村基层组织治理能力强，具有农村土地制度改革试点等工作经验，且有资金保障能力。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（三）制定实施方案。对划入实施单元内的村庄应在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。整治区域确定后，由县级人民政府组织相关部门和乡镇，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案编制应在切实做好地籍调查、确保权属清晰的基础上，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序等。涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。方案编制完成后，应充分征求所涉及村庄的村民意见，经农村集体经济组织或村民委员会同意后，逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见；涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的，应经法定程序批准，其中涉及“三区三线”优化或调整的，还应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察的依据。

参考：1.《全域土地综合整治实施指南》（征求意见稿）

三、实施条件与负面清单

（二）实施条件

根据当地经济社会发展水平，综合考虑整治的必要性和可行性，在有整治需求、整治条件、整治能力和规划依据的乡镇优先开展全域土地综合整治。

1.有整治需求

乡镇耕地碎片化严重，不利于农业适度规模经营；要素资源配置效率低，产业用地需求旺盛；农村基础设施配套不完善，人居环境较差且当地群众有整治需求。

2.有整治条件

乡镇具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、资源腾挪盘活等提升潜力，具有较好的农业产业和文化旅游资源，土地权属清晰无争议。

3.有整治能力

乡镇、村基层组织治理能力强，具有农村土地制度改革试点等工作经验，且有资金保障能力。

六、县域统筹谋划

（一）一般规定

……

地方可根据实际需要，依据国土空间总体规划，编制县级全域土地综合整治专项规划，编制大纲详见附录B。

（四）划分实施单元

……

1.基于国土空间治理面临问题的重要性与紧迫度，综合考虑群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等，划定基本实施单元，一般为一个乡镇的全部或部分村庄。

2.《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

二、前期谋划阶段

（二）确定项目选址。项目区应选择发展需求明确、规划实施统筹性强、整治需求强、群众意愿高的区域，符合以下条件的优先选择：

1.国土空间规划实施重点区域，如和美乡村、未来社区、城乡风貌样板区等共同富裕现代化基本单元；

2.空间布局优化、耕地连片整治、资源盘活和生态修复提升潜力大，产业发展需求大的区域；

3.资源禀赋好，各类子项目集成度高，具备成片推进条件的区域；

4.乡村产业、农村一二三产业融合项目所在区域，且资金筹措保障到位。

（三）编制实施方案

各区人民政府应组织乡镇和相关部门，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，依据国土空间规划和已划定的“三区三线”成果，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案应充分征求相关部门和所涉及村庄的村民意见，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局、实施时序以及与相关规划的衔接路径等，做到内容完整，表述准确，图数一致。涉及“三区三线”局部优化、零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩等相关内容，鼓励各区统一纳入实施方案审批。实施方案不得出现以下负面清单情况：

1．违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；

2．借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田，或调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的；

3．以全域土地综合整治名义随意调整生态保护红线和城镇开发边界的；

4．破坏生态环境挖山填湖，违法占用林地、草地、湿地及自然保护地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦的；

5．破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定拆建活动的；

6．违背群众意愿大规模流转或单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；

7．借全域土地综合整治变相搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；

8．整治后整治区域内建设用地总面积增加的；

9．未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的；

10．未执行耕地年度内“占补平衡”和永久基本农田“先补划后调整”要求的；

11．违法违规用地问题严重且未及时处理到位的；

12．资金保障不足，存在隐性债务风险的。

对于申请政策性金融支持的，实施主体应为已建立现代企业制度、具有良好诚信品质、有一定技术人才储备且实力较强的市场化经营主体，原则上应未被纳入地方融资平台化债清单。同时，在实施方案编制中，应针对政策性金融机构相关要求，按照市场化运作原则，重点对产业导入安排、运营管护计划、自然资源激励政策安排及自然资源资产配置方案、预期收益及分配方式等内容予以完善。详见附录。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（三）制定实施方案。对划入实施单元内的村庄应在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。整治区域确定后，由县级人民政府组织相关部门和乡镇，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案编制应在切实做好地籍调查、确保权属清晰的基础上，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序等。涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。方案编制完成后，应充分征求所涉及村庄的村民意见，经农村集体经济组织或村民委员会同意后，逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见；涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的，应经法定程序批准，其中涉及“三区三线”优化或调整的，还应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察的依据。

2.自然资源部国土空间生态修复司关于印发《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》的函（自然资生态修复函〔2020〕37号）

十、关于试点负面清单

出现以下情况的不得纳入试点名单，已纳入试点或实施中出现以下情况的，应当及时调出试点名单：

1.违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的；

2.借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的；

3.难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的；

4.单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；

5.破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的；

6.突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观的；

7.违法用地情况严重且未及时处理到位的；

8.借全域土地综合整治变相主要搞房地产开发，或整治后建设用地增加的；

9.未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的；

10.经综合判断不适合开展试点的其他情形。

3.《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）

二、项目要求

（二）)规范编制实施方案。以乡镇为基本单元的全域土地综 合整治项目应当按要求编制实施方案并报经省级自然资源主管部门审核同意，按规定需报部同意的应经部批复实施方案。其他土地综合整治项目应参照相关要求编制实施方案并经过批准。各类 国土空间生态保护修复项目应参照《国土空间生态保护修复工程 实施方案编制规程》 (TD/T1068-2022) 等技术规范编制实施方案并报经相关部门批准。

在实施方案编制中，应针对政策性金融机构相关要求，在现行规范要求基础上，按照市场化运作原则，重点对产业导入安排、运营管护计划、自然资源激励政策安排及自然资源资产配置方案、预期收益及分配方式等内容予以完善。

三、申请程序

（一）入库申请。项目申报应经县级人民政府同意，由县级自然资源(海洋)主管部门负责牵头组织，依法依规按程序确定相应的融资主体暨项目实施主体。实施主体应为已建立现代企业制度、具有良好诚信品质、有一定技术人才储备且实力较强的市场化经营主体，原则上应未被纳入地方融资平台化债清单。鼓励地方通过资产注入、资源整合等方式增强实施主体实力。县级自然资源(海洋)主管部门负责将县级人民政府审批文件、项目实施方案等材料录入省级项目储备库，提出入库申请。

参考：《全域土地综合整治实施指南》（征求意见稿）

三、实施条件与负面清单

（三）负面清单

有以下情况不得纳入整治区域，已纳入或实施中出现的， 应当及时整改，整改不力的，应及时调出整治区域：

1.违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；

2.借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田，或调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的；

3.以全域土地综合整治名义随意调整生态保护红线和城镇开发边界的；

4.破坏生态环境挖山填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦的；

5.破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定拆建活动的；

6.违背群众意愿大规模流转或单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；

7.借全域土地综合整治变相搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；

8.整治后整治区域内建设用地总面积增加的；

9.未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的；

10.未执行耕地年度内“占补平衡”和永久基本农田“先补划后调整”要求的；

11.违法违规用地问题严重且未及时处理到位的；

12.资金保障不足，存在隐性债务风险的。

（四）实施方案审批

实施方案经编制完成后，需在项目区进行公示，按照集体经济组织章程规定，履行重大事项决议程序后，由区人民政府向市规划资源局提出实施方案审批申请，并提交有关材料，具体如下：

1．实施方案；

2．有关规划依据（如乡镇国土空间规划、村庄规划、控制性详细规划等）。对于实施方案内容与已批村庄规划或控制性详细规划存在出入的，实施方案中应明确对规划进行调整的有关内容，并提前征得相关部门书面同意意见；

3．土地权属单位及相关部门意见；

4．土地权属调整方案（如涉及土地权属调整）及区人民政府批复；

5．相关矢量数据；

6．其它相关材料。

市规划资源局收到申请后，由市生态修整中心进行全面技术性审查，并出具审查意见。市规划资源局结合审查意见，组织市级相关部门和有关专家对实施方案的科学性、合理性和可实施性进行联合审查，审查内容主要包括：

1．耕地、林地、永久基本农田调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少，新增耕地、林地是否可以长期稳定利用；

2．城镇开发边界调整是否合理、必要，建设用地结构调整和布局优化情况，有无盘活存量建设用地情况、建设用地整治后总量是否不增加；

3．生态空间布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护；

4．支持农村产业融合发展和乡村振兴情况；

5．负面清单中的问题是否可能出现。

审查通过后，由市规划资源局下发批准文件。

实施方案批准后，涉及“三区三线”优化或调整的，应将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图。涉及永久基本农田调整的，坚持先补后调原则，市规划资源局将实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案报部备案，并在自然资源部永久基本农田监测监管系统中上图入库后方可动工。在涉及的子项目经市级验收后，报部更新永久基本农田数据库；涉及城镇开发边界优化微调的，市规划资源局向自然资源部汇交数据并同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统进行管控，待自然资源部审核通过后，正式对城镇开发边界进行更新。涉及村庄规划或控制性详细规划调整的，按有关规定履行程序。按程序更新后的全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察的依据。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（三）制定实施方案。对划入实施单元内的村庄应在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。整治区域确定后，由县级人民政府组织相关部门和乡镇，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案编制应在切实做好地籍调查、确保权属清晰的基础上，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序等。涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。方案编制完成后，应充分征求所涉及村庄的村民意见，经农村集体经济组织或村民委员会同意后，逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见；涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的，应经法定程序批准，其中涉及“三区三线”优化或调整的，还应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批和执法督察的依据。

三、实施内容及要求

（六）推动农用地集中连片整治，规范耕地和永久基本农田调整。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留；对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，并出具实地踏勘论证意见，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性、合理性，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出城镇开发边界围合范围的，应当确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求；分年度核算、子项目验收和整体验收时，新增耕地面积应实测，不得仅靠“图上作业”或以系数测算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优”有关要求。涉及永久基本农田调整的，省级自然资源主管部门应将实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案报部备案，在涉及的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布。

2.《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发﹝2023﹞15号）

二、坚决防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低

（一）坚持先补后调原则。土地综合整治涉及耕地和永久基本农田调整的，严格执行耕地年度内“进出平衡”和永久基本农田“先补划后调整”的要求，对调出的耕地，应当在年度内落实“进出平衡”，并在部国土空间规划“一张图”系统中备案，涉及永久基本农田的，应当先补划后调整，并在部永久基本农田监测监管系统中上图入库。补划的耕地和永久基本农田应为可长期稳定利用的优质耕地，原则上不得超出原乡镇范围，乡镇范围内确实难以落实补划的，在县域范围内统筹安排。

3.《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发﹝2023﹞193号）

四、严格规范城镇开发边界的全生命周期管理。城镇开发边界发生变化的，省级自然资源主管部门应及时向部汇交数据（附审查认定文件、适量数据等），检验合格后纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并反馈省级自然资源主管部门后，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。

4.《市规划资源局关于进一步做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（津规资总发﹝2024﹞115号）

五、实施城镇开发边界全生命周期管理

（一）对城镇开发边界实行动态更新维护

城镇开发边界发生变化的，各区应按照《自然资源部办公厅关于城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》（自然资办函〔2023〕2319号）要求制作数据，市局向自然资源部汇交数据并同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称“一张图”系统）进行管控，待自然资源部审核通过后，正式对城镇开发边界进行更新，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。

5.《自然资源部国土空间生态修复司关于明确全域土地综合整治试点报部备案材料有关要求的函》（自然资生态修复函〔2021〕49号）

二、材料要求

（一）文本图件清单及要求

1.实施方案及《编制大纲》要求的附图附表；

2.村庄规划（可以一个或几个行政村为单元编制）及批复文件；

3.乡镇国土空间规划（报批稿）及批复（或承诺文件）；

4.永久基本农田调整方案（如涉及永久基本农田调整需报送，数据以2017年划定后陆续合法更新的永久基本农田数据库和“三调”成果为基础）及省级有关部门批复；

5.土地权属调整方案（如涉及土地权属调整）及县级人民政府批复；

文本及相关附图附表参照《编制大纲》中相关要求执行。

（二）矢量数据清单及要求

1.试点区域矢量数据；

2.整治区域矢量数据；

3.试点区域整治前地类矢量数据（可选，如未提供，则以自然资源部“一张图”数据为准）；

4.试点区域整治后地类矢量数据（拟试点实施期限结束时形成地类的矢量数据）；

5.经批准的村庄规划矢量数据；

6.永久基本农田调整矢量数据。

矢量数据以国土“三调数据”结合最新变更调查数据为成果基础，包括试点区域、整治区域、试点区域整治后地类图斑、村庄规划地类图斑、永久基本农田调整图斑。

（三）省级自然资源主管部门审查意见要求

省级自然资源主管部门依据《全域土地综合整治试点实施要点》和《编制大纲》要求，重点对实施方案的科学性、合理性和可实施性进行充分论证，论证审查内容主要包括耕地和永久基本农田调整是否必要、合理，集中连片程度有无提高、零星分散图斑是否减少，增加面积是否达标、质量能否提高、新增耕地是否可以长期稳定利用；村庄建设用地结构调整和布局优化情况，有无盘活存量建设用地情况、建设用地整治后总量是否不增加，以及支持农村产业融合发展和乡村振兴情况；生态空间布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉能否得到有效保护；整治区域土地权属是否清晰，涉及土地权属调整的，是否规范到位；项目能否实现资金平衡；负面清单中的问题是否可能出现等。

参考：《全域土地综合整治实施指南》（征求意见稿）

七、实施方案编制与审批

（四）实施方案审批

实施方案经编制完成后，需在项目区进行公示，按照集体经济组织章程规定，履行重大事项决议程序后，由县级人民政府逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见。

省级自然资源部门应组织省级相关部门及其有关专家，对市、县上报的实施方案进行联合审查。涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。

（五）项目实施

1．严格项目实施

各区人民政府按照经批准的实施方案，统一组织实施主体具体实施，按期完工，达到整治目标。各类子项目应按照相关法律法规政策规定履行完整的审批以及招投标等相关手续，相关部门根据职责做好实施监督和验收工作。同时按要求做好以下工作：

（1）涉及新增耕地和补划永久基本农田的，做好分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求；

（2）涉及具体建设活动的，依法依规办理规划、用地手续；

（3）涉及土地权属调整的，应当在征得土地权利人和承租人同意基础上，编制土地权属调整方案，经公告无异议后，依法报批；

（4）涉及搬迁安置的，应先与搬迁农民签订补偿安置协议并补偿到位；

（5）涉及古树名木的，应严格执行古树名木保护方案，不得擅自采伐；

（6）涉及文物保护的，不得破坏文物保护单位的历史风貌；

（7）对于当地群众可直接参与的，应鼓励群众以投工投劳等方式参与实施。

2．规范实施方案调整

实施方案调整应按照“整治方向不偏移，整体目标不降低、底线思维不突破”的要求进行。对于整治区域调整、实施期限调整、项目撤销等情形造成实施方案调整的，由各区人民政府组织有关部门对调整方案进行论证后，按原程序履行报批手续。

依据：《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（四）规范项目实施。实施方案中各类项目应依法依规履行立项和招投标程序。立项程序中涉及自然资源领域审批事项的，鼓励地方结合实际探索“多审合一”制度创新。项目实施应严格执行相关行业领域技术规范。实施完成后，依据省级管理办法及相关技术规范开展子项目验收和整体验收，鼓励吸收当地群众代表参与验收。验收通过后，应明确后期管护责任，确保长期发挥效益。整治优化后，应依据整治前不动产权属状况等，按照方便耕种、就近安置的原则进行合理调整，并依法做好地籍调查、确权登记等工作。

三、实施内容及要求

（六）推动农用地集中连片整治，规范耕地和永久基本农田调整。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留；对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，并出具实地踏勘论证意见，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性、合理性，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出城镇开发边界围合范围的，应当确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求；分年度核算、子项目验收和整体验收时，新增耕地面积应实测，不得仅靠“图上作业”或以系数测算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优”有关要求。涉及永久基本农田调整的，省级自然资源主管部门应将实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案报部备案，在涉及的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布。

四、实施保障

（十二）鼓励多方参与。各地应注重发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，引导基层群众全方位参与。要充分依托各级土地整治专业机构，积极发挥专家和智库作用。项目实施中，对于当地群众可直接参与的，应鼓励群众以投工投劳等方式参与实施。要充分发挥现有土地经营权主体的积极作用，保障其参与权和合法权益。鼓励发挥“土地整治+”平台作用，发展新型农业经营主体和社会化服务，培育乡村特色产业。

参考：《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

四、项目实施阶段

（一）严格项目实施。县级人民政府按照经批准的实施方案，统一组织整治主体具体实施，按期完工，达到整治目标。各类子项目应按照实施方案和相关法律法规政策规定履行完整的审批、核准以及招投标等相关手续，相关部门根据职责做好实施监督和验收工作，并及时办理搬迁农房不动产权证书注销手续。对属于同一行业主管部门且具备统一施工条件的，可对相关子项目合并立项，进行统一招投标，并按要求做好以下工作：

1.涉及耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的，应纳入年度耕地“进出平衡”总体方案并确保落实年度进出平衡；

2.涉及永久基本农田布局调整的，按照“总体稳定、优化微调”和先补后调的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施；

3.涉及建设用地的，应依法依规办理用地审批手续，农房集中安置区域的内部道路、公建配套等设施应整体办理农用地转用或征用手续，办理供地手续后方可进行实质性施工建设；

4.涉及土地权属调整的，应当在征得土地权利人和承租人同意基础上，编制土地权属调整方案，经公告无异议后，依法报批；

5.涉及搬迁安置的，应先与搬迁农民签订补偿安置协议并补偿到位；

6.涉及古树名木的，应严格执行古树名木保护方案，不得擅自采伐；

7.涉及文物保护的，不得破坏文物保护单位的历史风貌；

8.水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，农田灌排工程与土地综合整治项目同时建设、同时推进、同时管理。

（二）规范实施方案调整。因政策、资金和农民意愿等发生变化而造成部分子项目难以按批准的实施方案完成的，县级人民政府组织有关部门和专家对调整方案进行论证后，按以下情形处理：

涉及实施范围调整、实施期限延长和项目撤销的，调整方案（撤销申请）经市级领导小组办公室审核同意，报省领导小组办公室批准；

涉及其他调整的，报市级领导小组办公室审核同意。

实施方案调整应按照“整治方向不偏移，整体目标不降低、底线思维不突破”的要求进行，项目实施期限延长、撤销等调整情况纳入土地综合整治绩效评价考核。

经批准同意后的调整方案，由县级自然资源主管部门在土地综合整治场景中完成调整入库，作为整体验收的依据。

（六）竣工验收

全域土地综合整治实行子项目验收和整体验收制度，具体如下：

1．开展子项目验收

子项目竣工后，由项目主管部门按照相应验收办法确定的标准、程序和内容开展验收工作，并出具验收文件或证明材料。

2．开展整体验收

实施方案中确定的子项目以及永久基本农田、城镇开发边界等调整完成并通过验收后，由各区人民政府组织相关部门开展区级初验，并出具竣工验收报告。区级初验通过后，各区人民政府向市规划资源局提出整体验收申请，并提交验收材料，具体如下：

（1）项目竣工验收报告；

（2）子项目验收批复文件；

（3）永久基本农田等调整完成证明材料；

（4）项目实施后土地权属单位意见；

（5）后期管护方案、管护协议；

（6）相关矢量数据；

（7）其它相关材料。

市规划资源局收到验收申请后，由市生态修整中心负责项目全面技术验收工作，并形成项目初查报告。市规划资源局根据验收材料、项目初查报告，组织开展成效评估，并组织有关部门和专家开展整体验收，出具验收意见。验收未通过的，区人民政府应限期整改，整改期限最多不超过一年。整体验收后，区人民政府应组织相关部门做好后期管护，确保长期发挥效益。

依据：《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

二、实施路径

（四）规范项目实施。实施方案中各类项目应依法依规履行立项和招投标程序。立项程序中涉及自然资源领域审批事项的，鼓励地方结合实际探索“多审合一”制度创新。项目实施应严格执行相关行业领域技术规范。实施完成后，依据省级管理办法及相关技术规范开展子项目验收和整体验收，鼓励吸收当地群众代表参与验收。验收通过后，应明确后期管护责任，确保长期发挥效益。整治优化后，应依据整治前不动产权属状况等，按照方便耕种、就近安置的原则进行合理调整，并依法做好地籍调查、确权登记等工作。

参考：《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

五、竣工验收阶段

（一）严把验收程序和质量标准。严格按照浙江省土地综合整治验收和综合评定要求，按子项目验收、年度阶段性验收和整体验收的流程，有序开展县级初验、市级整体验收、省级综合评定。

（二）开展子项目验收。子项目竣工后，应按照“谁立项、谁验收”的原则，由项目组织实施主体申请，项目主管部门按照相应验收办法确定的标准、程序和内容开展验收工作，并出具验收文件或证明材料。

土地整治项目竣工后，新增耕地必须开展耕地质量等级评定，实测新增耕地面积和永久基本农田面积，不得仅靠“图上作业”或以系数测算，并通过日常变更机制报部核查，核查通过后方可按规定开展项目验收和入库工作，确保新增耕地“地、数、图”一致。涉及现状地类或种植属性调整的，应及时纳入日常变更或年度国土变更调查。

（三）开展年度阶段性验收。每年年末由县级自然资源主管部门组织相关部门严格对照实施方案确定的年度目标任务，开展阶段验收的初验工作，形成初验报告报市级自然资源主管部门复核。市级复核通过后形成验收意见报省自然资源厅。年度未完成“进出平衡”和补划永久基本农田任务、未达到质量要求的，不得通过阶段性验收。阶段性验收未通过的，应及时整改，整改到位后才能开展下一阶段工作。

（四）开展整体验收。实施方案中确定的子项目全部经最终验收机关验收通过，永久基本农田布局调整方案实施完成并通过市级验收、省级复核（不涉及永久基本农田调整的除外），完成搬迁农房不动产权证书注销手续，县级人民政府可组织相关部门开展县级初验。县级初验通过后，由县级自然主管部门向市级自然资源主管部门提出整体验收申请，并上报初验意见和验收材料。

市级自然资源主管部门根据县级申请和验收材料，组织有关部门开展整体验收，并出具市级验收意见。市级自然资源主管部门应严格把关，不得通过随意调整实施方案、大幅调低实施目标的方式降低验收标准。

出现下列情况之一的，整体验收不得通过：

1.没有取得农村集体经济组织或群众意见，或农民满意度调查不达标的，没有充分落实农民土地承包经营权益的；

2.永久基本农田调整方案实施结果未通过省级复核的，耕地数量没有增加，质量和生态没有得到显著改善的；

3.擅自违规调整城镇开发边界，增加城镇开发边界扩展倍数的；

4.未经合法批准建设用地总规模增加的；

5.主要整治目标低于原批准实施方案50%的；

6.没有落实后期管护主体，耕地保护、种植利用得不到保证，存在撂荒隐患的；

7.建新区存在未批先建等违法用地行为的。

县级人民政府应限期整改，整改期限最多不超过一年，整改到位后重新验收。逾期两年以上未验收或经整改后仍无法达到验收要求的，应予以撤销，所在乡镇五年内不得再次申请开展土地综合整治。

三、支持政策

本着人民至上、共建共享的原则，坚持规划先行、统筹谋划，因地制宜开展农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、历史文化保护、产业建设导入等工作，确保整治区域内耕地、林地数量不减少、质量有提升、生态有改善，建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低。

（一）允许“三区三线”局部优化调整

1．在“总体稳定，微调优化”的原则下，永久基本农田可以进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%；

2．在确保城镇开发边界总量和扩展倍数不突破的前提下，可以进行城镇开发边界优化微调；

3．对于因耕地、永久基本农田和建设用地调出并进行生态修复后新产生的生态空间，可以按程序划入生态保护红线管理。

（二）允许耕地、林地布局优化

为实现布局优化，可将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，可将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出。

1．可将“三调”为林地，实际上属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。

2．经林草部门审核同意涉及林地布局优化调整的，如占用永久基本农田，不属于涉及发展林果业或挖塘养鱼等违法用地。

（三）支持开展集体经营性建设用地入市

按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，建设用地整理可与集体经营性建设用地入市政策相衔接，通过全域土地综合整治将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，实现入市前的建设用地调整、整合，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

（四）支持开展城乡建设用地增减挂钩

建设用地整理可与城乡建设用地增减挂钩政策相衔接，结合实际将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目管理相关规定打包审批，统筹安排拆旧复垦、安置建新和指标使用。

（五）支持多种指标交易

1．整治新产生的补充耕地指标在优先满足本区自行平衡需要后确有剩余的，可纳入市级管理平台在市域范围内调剂。

2．拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足本区农村村民住宅建设、农村发展用地需求后确有节余的，经市人民政府批准，可纳入市级管理平台在市域范围内调剂跨区使用。

3．鼓励将已划入生态保护红线范围的原有零星建设按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地，其中符合规定的可按照国家统一要求对腾退的土地利用计划指标实施异地交易，所得收益用于生态保护。

4．生态修复新增的林地、草地、湿地指标，可在市域范围内有偿流转。

（六）优化用地审批和规划许可流程

按照相关规定，在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整；办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书，由区级自然资源主管部门出具选址意见函作为选址合规性佐证材料；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

对于未编制村庄规划的，可依据乡镇国土空间规划中的“通则式”规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。

依据：1.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

一、总体要求

开展全域土地综合整治要坚持人民至上、共建共享，充分尊重群众意愿，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干；要坚持规划先行、统筹谋划，既切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，又充分发挥土地整治工作的综合效益；要坚持实事求是、量力而行，一切从各地实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”；要坚持立足当下、谋划长远，循序渐进、久久为功，保持战略定力，一张蓝图绘到底。

三、实施内容及要求

（五）优化农村地区空间布局，保持“三区三线”总体稳定。在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化，但不得打破国土空间规划确定的总体格局。整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设、农村发展用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂。

（六）推动农用地集中连片整治，规范耕地和永久基本农田调整。在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留；对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，并出具实地踏勘论证意见，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性、合理性，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出城镇开发边界围合范围的，应当确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求；分年度核算、子项目验收和整体验收时，新增耕地面积应实测，不得仅靠“图上作业”或以系数测算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优”有关要求。涉及永久基本农田调整的，省级自然资源主管部门应将实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案报部备案，在涉及的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布。

（七）实施建设用地整理，有序盘活闲置低效建设用地。适应宜居宜业和美乡村建设需要，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，为保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。实施建设用地整理，应确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破，整治区域内建设用地总面积不增加。可结合实际将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目管理相关规定打包审批、统筹实施，所产生的增减挂钩指标可统筹使用，具体实施细则由各省（区、市）自行制定。按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

（八）保护修复自然生态本底，严守生态保护红线。适应美丽乡村建设需要，实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，协同推进农村人居环境整治，改善农村生态环境。已划入生态保护红线范围的现状耕地，除集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外；被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，可以在不占用生态保护红线的前提下适度整治，也可以逐步调整到生态保护红线外围边界以外。鼓励将已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地，其中符合相关规定的可按照国家统一要求对腾退的建设用地指标实施异地交易，所得收益用于生态保护。上述耕地、永久基本农田和建设用地调出后应及时进行生态修复，新产生的生态空间按程序划入生态保护红线管理。严禁以土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线。严禁破坏生态环境挖山填湖，严禁违法占用林地、湿地、草地，禁止砍伐、非法移植古树名木，不得以整治名义擅自毁林开垦。

（九）充分发挥平台作用，结合实际丰富整治内容。开展全域土地综合整治应注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，加强乡村风貌管控，保留乡村特色和田园风光；对于具有文化内涵、历史底蕴的村镇，要将历史文化保护纳入保护修复范围，留住乡愁乡韵。鼓励结合乡村优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级，盘活利用闲置土地空间，促进乡村产业振兴。鼓励将低效建设用地等内容纳入整治，结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。

2.《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》政策解读

记者：《意见》对全域土地综合整治的实施内容有哪些具体要求？

国土空间生态修复司副司长李建中：在试点阶段，各地将农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作作为主要实施内容，构成全域全要素的综合整治任务体系，取得显著成效。同时，各地结合实际情况，对整治任务进行探索丰富，为下阶段工作提供了宝贵经验。当前，国土空间规划体系不断完备、相关政策更加明晰，在总结试点经验基础上，《意见》明确了全域土地综合整治以优化国土空间布局为核心的实施内容，支持各地在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。

3.《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发﹝2023﹞53号）

一、坚持统一底图，规范林地管理

（一）严格依据法律法规政策规定，区分耕地上造林情形，实行差别化管理。

二是“三调”为林地，不属于上述情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电﹝2020﹞24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发﹝2020﹞44号）和《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发﹝2021﹞166号）的相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。

4．《自然资源部办公厅关于修订<土地卫片执法图斑合法性判定规则>的通知》（自然资办函﹝2023﹞337号）

四、关于全域土地综合整治试点

判定规则。部批复的全域土地综合整治试点，且经林草部门审核同意涉及林地布局优化调整的，如占用永久基本农田，不属于涉及发展林果业或挖塘养鱼等违法用地。

5.《自然资源部 国家发展改革委 财政部 国家林业和草原局 关于学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验 深入推进新时期生态保护修复工作的意见》（自然资发﹝2024﹞151号）

六、坚持规范治理，健全生态保护修复长效机制

（十五）完善生态保护修复用地政策。探索完善生态保护修复促进耕地、园地、林地、湿地布局优化的土地置换政策，允许复垦修复新增的农用地按规定认定地类后，用于占补平衡。全面落实耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩等政策；支持地方开展红树林营造和现有红树林修复等工作，继续实施红树林造林新增建设用地计划指标奖励；支持地方在互花米草清除后的区域依法依规开展生态养殖等合理利用活动。生态修复新增的林地、草地、湿地指标，可在少数省份探索开展省域内有偿流转试点。

6.《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发﹝2021﹞16号）

六、优化用地审批和规划许可流程。在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整；市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决；办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

7.《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发﹝2023﹞69号）

依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；对于未编制村庄规划的，可依据区或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。

参考：《全域土地综合整治实施指南》（征求意见稿）

四、资金保障

（一）加大资金统筹力度

鼓励各区人民政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务，统筹用好现有资金渠道，提升资金使用效益。

（二）加强金融支持

各区应以市场化方式用好金融工具，创新投融资体制机制。鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为全域土地综合整治提供中长期信贷支持。

（三）推行市场化运作机制

各区要积极运用国家、我市鼓励和支持社会资本参与生态保护修复等相关政策，鼓励和支持社会资本参与全域土地综合整治投资、设计、整治、管护等全过程，通过产权激励、指标使用激励以及财税支持等多种形式，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本“进得去、退得出、有收益”，保障社会资本合法权益。

各区人民政府要加强各类资金的使用管理，注重把控资金平衡，防止形成新的地方隐性债务。

依据：1. 《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

四 、实施保障

（十三）做好资金统筹。鼓励地方政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务，加大财政投入，提升资金使用效益。建立全域土地综合整治项目储备库，依照市场化、法治化原则，发挥各类金融机构作用，为符合条件的项目提供资金支持。鼓励和支持社会资本按照市场化原则参与全域土地综合整治，并保障其合理收益。鼓励整治产生的生态产品积极参与碳汇交易，拓宽资金来源渠道。加强与耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等相关政策衔接，完善各类指标交易规则，为全域土地综合整治提供资金支持。各地要注重把控资金平衡，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方隐性债务。

2. 《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）

二、参与机制

（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。

3. 《市规划资源局等关于印发天津市鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实施意见的通知》（津规资生态发〔2022〕83号）

四、支持政策

（一）规划管控。各区在编制区级国土空间生态修复规划时，应严格传导市级国土空间生态修复规划的有关要求，将生态空间综合整治、保护修复要求和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。在保证耕地保有量指标和永久基本农田保护目标的前提下，项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化，可纳入生态保护修复方案一并依法审批。

（二）产权激励。在符合国土空间规划的前提下，对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发，其中以林地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。

对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合国土空间规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法取得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。

（三）指标使用激励。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可按照城乡建设用地增减挂钩政策，在市域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在市域范围内占用同地类的农用地。

（四）碳排放权抵消激励。落实国家碳排放权抵消管理机制，鼓励纳入全国碳排放权交易市场和天津市碳排放权交易市场的重点排放单位，购买经国家核证的自愿减排量，用于完成碳排放配额履约。

（五）林木采伐激励。创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

（六）资源利用。按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由区级以上地方政府依托公共资源交易平台处置，并保障生态保护修复主体合理利益。以森林生态修复为主的项目，修复后产生的相关产品（包括林下经济产品）可在林权交易平台进行交易。

（七）财税支持。发挥政府投入的带动作用，在财力可承受范围内，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复，具备融资条件的项目，鼓励和引导金融机构参与PPP、TOT等银团组建，为项目提供资金支持。符合条件的企业可按规定享受环境保护、节能节水项目减免企业所得税优惠政策。社会资本参与国土绿化、重点生态林管护、高标准农田建设、河道整治等项目的，符合本市有关规定的，经验收合格后，优先享受相关政府补贴政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

五、保障机制

（一）加强组织领导。各有关部门和单位要主动进位，按职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。各区要提高政治站位，充分认识鼓励社会资本参与生态保护修复对促进区域经济发展和改善区域生态环境的重要作用。要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复内容纳入区级经济社会发展规划。建立健全统筹协调机制，畅通社会资本与政府间的沟通渠道、听取诉求。构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本“进得去、退得出、有收益”，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。制定生态保护修复规划，明确修复任务，设立项目并确定生态保护修复目标及自然资源资产配置要求。

参考：《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

七、资金保障

（一）加大资金统筹力度。县级人民政府应统筹整合项目区内的各类资金，编制资金筹措和平衡方案。落实资金整合主体责任，建立健全涉农资金统筹整合机制，加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用，提升资金使用效益。

（二）加强金融支持。以市场化方式用好金融工具，创新投融资体制机制。鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为土地综合整治提供中长期信贷支持。支持符合条件的项目申报地方政府债券。

（三）推行市场化运作机制。各地可按照“谁整治、谁受益”原则，通过生态补偿、运营管护、配套产业用地等方式，引进社会资本参与，推行市场化运作的新模式。

五、工作机制保障

全域土地综合整治实行市、区、乡镇分级管理，相关部门协同，多方参与的工作机制。

自然资源主管部门负责全域土地综合整治日常管理工作，牵头制定相关政策措施，负责全域土地综合整治项目审核、实施指导、新增耕地数量认定、永久基本农田布局调整方案编制和审核、推进存量建设用地盘活、统筹实施山水林田湖草生态保护修复、矿山地质环境恢复治理、海洋生态保护修复。

投资项目审批部门负责项目区投资项目审批（核准、备案）工作。

财政部门负责项目财政资金的统筹安排和使用监督工作。

农业农村部门负责高标准农田建设、农村人居环境整治提升、和美乡村建设、新增耕地质量评价等工作，指导耕地后期种植等。

林业部门负责林地保护管理工作，实施林业生态保护修复和国土绿化、生物多样性保护、古树名木保护等工作。

各区人民政府是全域土地综合整治工作的责任主体，牵头负责组织实施和日常监管。负责组织编制全域土地综合整治实施方案，组织开展耕地和永久基本农田分年度核算，组织整体验收的区级初验，对发现的问题限期整改，督促落实后期管护等。

乡镇人民政府负责全域土地综合整治项目的具体实施，做好群众组织发动、引导公众参与等有关工作，按照实施方案统筹推进各类子项目进度，按要求落实后期管护责任等。

各有关部门应按照“渠道不乱、各负其责、集中投入、形成合力 ”的原则，共同推进全域土地综合整治工作。要充分发挥农民主体作用，运用好村民议事决策机制，引导基层群众全方位参与。要充分依托各级土地整治专业机构，积极发挥专家和智库作用。鼓励发挥“土地整治+”平台作用，结合实际丰富整治内容。

依据：1. 《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发﹝2024﹞149号）

三、实施内容及要求

（九）充分发挥平台作用，结合实际丰富整治内容。开展全域土地综合整治应注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，加强乡村风貌管控，保留乡村特色和田园风光；对于具有文化内涵、历史底蕴的村镇，要将历史文化保护纳入保护修复范围，留住乡愁乡韵。鼓励结合乡村优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级，盘活利用闲置土地空间，促进乡村产业振兴。鼓励将低效建设用地等内容纳入整治，结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。

（十）充分发挥群众主体作用，切实维护群众合法权益。要站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。要坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，要把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度，充分满足农民耕种意愿，不能依靠行政手段强行流转农民土地。要坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄聚集区；涉及村庄撤并的要符合党中央、国务院有关要求，重点在人口流失严重、村庄空心化程度较深的乡镇开展，并做好社会稳定性评估和风险监测防控；不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，不得强迫农民“上楼”；拆旧建新中要妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧；严禁城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。

四 、实施保障

（十一）完善工作机制。各地要按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制。鼓励地方各级人民政府结合需要，组建专项议事协调机构，形成部门工作合力。省级自然资源主管部门要细化各项制度安排，建立全过程监管机制并明确各级监测监管责任，完善相关技术规范，指导市、县依法依规组织实施。

（十二）鼓励多方参与。各地应注重发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，引导基层群众全方位参与。要充分依托各级土地整治专业机构，积极发挥专家和智库作用。项目实施中，对于当地群众可直接参与的，应鼓励群众以投工投劳等方式参与实施。要充分发挥现有土地经营权主体的积极作用，保障其参与权和合法权益。鼓励发挥“土地整治+”平台作用，发展新型农业经营主体和社会化服务，培育乡村特色产业。

2.自然资源部国土空间生态修复司关于印发《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》的函（自然资生态修复函〔2020〕37号）

八、关于试点的监测监管

乡镇应当做好试点政策宣传、群众组织发动、引导公众参与、配合做好试点实施等有关工作。

县级牵头负责全域土地综合整治试点的具体组织实施和日常监管。试点单位要做好不动产确权登记，确保整治区域土地权属清晰；对整治后权属有调整的，要引导权利人及时办理不动产转移或变更登记手续。

省级自然资源主管部门应当制定试点实施办法，落实主体责任，明确任务分工，细化政策、技术标准，开展技术培训、专家咨询，加强全程监管，组织定期检查，发现偏差应当及时纠偏。

部将结合遥感影像和年度变更调查成果等，对试点进行动态监管，试点乡镇实施推进过程中若出现负面清单情节严重并整改不力的，部将及时动态调整出试点名单。

参考：《浙江省自然资源厅关于印发<浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）>的通知》（浙自然资规〔2023〕21号）

一、总体要求

（四）各级责任分工。实行省、市、县、乡（镇）分级管理负责制，省级成立省土地综合整治领导小组，办公室设在省自然资源厅，各级相应建立工作协调机制。

省自然资源厅负责统筹协调、指导、管理和监督全省土地综合整治工作，牵头制定相关政策措施、管理办法和考核办法等，下达全省土地综合整治年度目标任务，组织实施方案省级联合审查，负责年度绩效评价和综合评定等。

市级自然资源主管部门负责协调、督促、指导和监管所辖市域范围内的土地综合整治项目，分解落实市级土地综合整治年度目标任务，组织审查项目计划，负责实施方案市级审核、年度绩效评价市级复核、年度阶段性验收市级复核和项目整体验收等。

县级人民政府是土地综合整治工作的责任主体，负责组织编制县级土地综合整治年度计划、项目计划、实施方案并上报市级，负责年度阶段性验收、整体验收的县级初验，对发现的问题限期整改，开展年度绩效评价县级自评、督促落实后期管护等，由县级自然资源主管部门负责日常管理工作。

乡镇政府、街道办事处负责土地综合整治项目的具体实施，做好政策处理等前期工作，按照经省政府批准的实施方案，统筹推进各类子项目进度，按要求落实后期管护责任等。

（五）有关部门职责。 各有关部门按照“渠道不乱、各负其责、集中投入、形成合力”的原则，共同参与土地综合整治工作，推进土地整治共同富裕基本单元建设。

自然资源主管部门负责土地综合整治日常管理工作，研究制定市场化推进政策，负责土地综合整治项目审核、实施指导、新增耕地数量认定、永久基本农田布局调整方案编制和审核、推进存量建设用地盘活、办理搬迁农房不动产权证书注销、实施山水林田湖草生态保护修复、矿山地质环境恢复治理、海洋生态保护修复；发展改革部门负责项目区投资项目审批（核准、备案）工作；经信部门牵头负责项目区低效工业企业整治、工业企业亩均效益提升等工作；财政部门负责项目财政资金的统筹安排和使用监督工作；生态环境部门负责做好建设项目环境影响评价文件审批，配合做好受污染耕地安全利用和严格管控，配合推进农村人居环境整治提升工作；建设部门负责城乡风貌整治提升、城市有机更新、未来社区建设、美丽城镇建设、历史文化名城名镇名村、传统村落及历史建筑保护工作；交通运输部门负责公路、水运、民用机场等交通基础项目建设工作；水利部门负责水土保持、水系整治、灌溉建设的实施指导、监督等工作；农业农村部门负责高标准农田建设和认定、农村人居环境整治提升、和美乡村建设、农村闲置宅基地和闲置农房盘活等工作，指导耕地后期种植，进行未利用地等耕地后备资源污染状况调查；文化和旅游部门负责乡村文化、旅游事业发展工作；林业部门负责林地保护管理工作，实施林业生态保护修复和国土绿化、生物多样性保护、古树名木保护等工作；文物保护部门负责指导项目区涉及考古挖掘、文物保护等工作。

附录

关于申请政策性金融资金支持全域土地综合

整治项目管理细则

按照《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》等有关文件要求，现就我市全域土地综合整治项目申请政策性金融支持的有关程序和要求明确如下：

一、申请程序

（一）入库申请

项目申报应经区人民政府同意，并依法依规按程序确定相应的融资主体暨项目实施主体。由区规划资源分局负责将区人民政府审批文件、项目实施方案等材料录入市级项目储备库，提出入库申请。

（二）项目入库

市规划资源局会同政策性金融机构市级分行根据实际情况，通过形式审查、专家评审、现场考察、综合研判等环节对申请入库项目进行筛选，择优纳入项目储备库。

（三）项目确定

政策性金融机构市级分行按照准入、调查、审查、审议等投融资审核流程，对项目承贷主体资质、投融资模式、收益来源等进行评估，根据信贷政策制度要求选定支持项目，按市场化法治化原则予以政策性金融资金支持。

（四）项目备案

经政策性金融机构市级分行确定支持的项目，区规划资源分局应在首次发放贷款一个月内，将实施方案、区人民政府审批文件、投融资合作协议等材料，报自然资源部社会资本参与生态保护修复信息服务平台备案。

依据：《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）

三、 申请程序

按照部与国家开发银行、中国农业发展银行合作协议，建立 “总对总、分对分”工作模式。部指导省级自然资源(海洋)主管部门建立政策性金融支持土地综合整治和生态保护修复项目储 备库，按程序做好入库储备及项目推荐。政策性金融机构总行指 导分支机构组建综合服务团队，优化金融服务流程，提供一站式专业化服务。具体按以下程序执行。

（一）入库申请。项目申报应经县级人民政府同意，由县级自然资源(海洋)主管部门负责牵头组织，依法依规按程序确定 相应的融资主体暨项目实施主体。实施主体应为已建立现代企业制度、具有良好诚信品质、有一定技术人才储备且实力较强的市场化经营主体，原则上应未被纳入地方融资平台化债清单。鼓励地方通过资产注入、资源整合等方式增强实施主体实力。县级自然资源(海洋)主管部门负责将县级人民政府审批文件、项目实施方案等材料录入省级项目储备库，提出入库申请。

（二）项目入库。省级自然资源(海洋)主管部门会同政策性金融机构省级分行根据实际情况，通过形式审查、专家评审、 现场考察、综合研判等环节对申请入库项目进行筛选，择优纳入项目储备库。

（三）项目确定。省级自然资源(海洋)主管部门统筹考虑 工作任务安排、项目成熟度等因素，从项目储备库中选择项目向政策性金融机构省级分行推荐。政策性金融机构省级分行按照准入、调查、审查、审议等投融资审核流程，对项目承贷主体资质、投融资模式、收益来源等进行评估，根据信贷政策制度要求选定支持项目，按市场化法治化原则予以政策性金融资金支持。

（四）项目备案。经政策性金融机构省级分行确定支持的项目，县级自然资源(海洋)主管部门应在首次发放贷款一个月内，将实施方案、县级人民政府审批文件、投融资合作协议等材料，报部社会资本参与生态保护修复信息服务平台备案。

二、资金管理

（一）资金账户管理

项目实施主体应在政策性金融机构设立项目专用账户，用于接收、支付贷款资金、归集项目收入、还款等。贷款资金使用受托支付方式支付，避免项目资金挪用，实现项目资金的闭环管理。

（二）资金使用监管

政策性金融机构运用信贷管理系统监督监测工具对贷款资金流向进行后续跟踪和监控，定期对资金使用、项目建设等情况进行动态监管，对疑似存在问题的资金流向进行核查，对明显存在问题或瑕疵的资金进行整改、清收。

项目实施主体应按要求提供资金支付审核材料，保证材料的真实性、有效性，并确保资金用于项目建设，不得擅自挪作他用，保障项目顺利实施。

项目所在地的区人民政府应建立健全项目跟踪问责和风险防范机制，统筹组织对项目实施主体贷款资金使用情况进行监督检查。

三、工作机制

市规划资源局与政策性金融机构共同组织、统筹协调，建立“市对市、区对区”的沟通联络机制，发挥上下联动优势，定期开展项目会商，及时研究解决项目实施中出现的问题。