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近年来国家和沿海地方政府积极推进无居民海岛有偿使用管理工作，取得了一定成效，但由于无居民海岛有偿使用起步较晚，目前仍存在一些突出的问题急需解决。
本文针对无居民海岛使用权出让最低价标准与现实偏离、价值评估体系不健全、招标拍卖挂牌出让缺少法律依据、部分法前用岛尚未纳入有偿使用管理等问题提出对策建议。
我国是海洋大国，岛屿众多。无居民海岛具有重要的政治、军事、经济、社会、生态和科研价值。《海岛保护法》实施前，大部分无居民海岛无偿或低偿使用，不仅造成国有资源性资产流失，也影响了海岛资源的持续利用和有效保护，甚至威胁国防安全和国家权益。2010年实施的《海岛保护法》规定无居民海岛属于国家所有，并确立了无居民海岛有偿使用制度。
近年来，国家和地方海洋主管部门围绕配套制度和技术体系的建设与实施，开展了大量的工作。但是，无居民海岛有偿使用管理工作仍有待加强。特别是，在国家大力实施生态文明建设、推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革之时，应充分把握机遇，多措并举，积极稳妥地进一步推进无居民海岛有偿使用管理。
有偿使用管理工作现状与成效
为落实《海岛保护法》，近年来国家和沿海地方政府开展有偿使用管理制度建设和技术标准体系建设，逐步推动无居民海岛有偿使用管理工作。
（一）建立完善有偿使用管理制度体系。国家层面出台了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等多项管理制度，对无居民海岛有偿出让主体、方式、期限、价款，以及使用金的征收、免缴、使用等进行了规定。沿海各地越来越重视无居民海岛有偿使用管理，辽宁、山东、浙江、福建、广西等沿海地区，结合自身的实际，出台了无居民海岛有偿使用管理的地方性政策文件。山东、浙江等地针对无居民海岛使用权招拍挂出让出台了管理制度。山东、福建等地还出台了无居民海岛使用权抵押管理办法。
（二）积极推动有偿使用技术标准体系建设。国家层面组织编制了“无居民海岛使用权出让评估技术标准”，作为各省无居民海岛使用权出让价款评估的参考标准。目前，正在组织编制无居民海岛使用权出让价款评估技术规程，广东省也在组织编制无居民海岛使用金评估的地方标准。
（三）积极开展有偿使用实践。依据《海岛保护法》及其配套制度，目前全国范围内已经有偿出让了17个无居民海岛。其中，福建4个，辽宁、浙江、广东各3个，河北、山东、广西、海南各1个。累计应征收无居民海岛使用金5.35亿元。浙江象山大羊屿的使用权以拍卖方式成功出让，成为全国无居民海岛有偿使用的“第一拍”。此外，浙江象山旦门山岛、福建连江洋屿和东埔石岛使用权均获得银行抵押贷款。
面临的主要问题
虽然近年来国家和沿海地方政府积极推进无居民海岛有偿使用管理工作，并取得了一定的成效，但无居民海岛有偿使用改革起步较晚，目前仍以一级市场出让为主，且存在一些突出的问题急需解决。
（一）无居民海岛使用权出让最低价标准与现实偏离。无居民海岛使用权出让实行最低价限制制度。目前，部分沿海地区以最低价标准为主要依据，评估无居民海岛使用权出让价款。无居民海岛使用权出让最低价标准是影响无居民海岛使用权出让价款的重要因素之一。现行的最低价标准于2010年发布，实施了将近6年。沿海地区社会经济和海洋经济发展水平、资源的稀缺程度等发生了较大的变化，当前的最低价标准与市场价格偏离，以最低价标准为主要依据的无居民海岛评估价格偏低。
（二）无居民海岛价值评估体系不健全。无居民海岛有偿使用的前提是运用科学系统的评估方法计算出无居民海岛的总体价值，以此价值来确定无居民海岛出让或流转价款，指引无居民海岛使用人支付合理对价。目前，土地、矿产、房地产、海域等资产已经建立了较为完善的评估技术体系并已经广泛应用。由于无居民海岛具有自然资源的综合性及功能多样性、资产的整体性、个体的差异性、生态系统的特殊性和脆弱性等诸多海岛特有的自然属性与经济特征，决定了无居民海岛评估是一个专业性、综合性和技术性极强的工作，需要有充分的理论支撑和技术积累。无居民海岛评估在我国尚属新生事物，现有的土地、资产、海域等行业评估理论和技术缺乏对海岛特性的体现。此外，评估管理制度尚不完善，机构资质、人员执业、行业监管等方面缺乏系统性的政策指导和规范。
（三）无居民海岛招标拍卖挂牌出让缺少法律依据。目前，仅是财政部、国家海洋局联合发布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》中规定：“无居民海岛使用权可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。”无居民海岛使用权招拍挂的具体管理和实施办法仍处于探索阶段，实施中缺少法律依据，无法对招拍挂市场进行指导、规范和激励。尽管有部分省份已经开始探索无居民海岛使用权招拍挂管理办法，但各地办法并不完善。部分省份由于招拍挂办法尚未出台，经营性海岛开发项目无法进入出让流程，进而影响了无居民海岛有偿出让的市场化进程。
（四）部分法前用岛尚未纳入有偿使用管理。在《海岛保护法》生效前，已有3000多个无居民海岛被开发利用，涉及到农林牧渔、旅游娱乐、工业仓储、交通运输、公共服务等多个方面。这些海岛中，一类是地方政府已将部分无居民海岛上的山林、土地等确权给单位或者个人，并颁发了滩涂证、土地证、林权证等相关权证，或者是允许用岛的批复。二类是村镇通过签订租赁合同或协议的形式将无居民海岛租赁给企业或个人。三类是无居民海岛开发利用未办理任何用岛手续，一些企业或者个人私自开发。法前用岛的单位或个人，有的依据有关法规缴纳了有关费用，有的未缴纳任何费用。法前用岛如何有效纳入无居民海岛有偿使用的管理体系，目前尚无具体的政策依据和实施措施。
对策建议
为进一步推进无居民海岛有偿使用管理工作，针对当前面临的主要问题，提出4方面的对策建议：
（一）尽快调整无居民海岛使用权出让最低价标准。借鉴我国土地基准价的动态调整的经验，建立无居民海岛使用权出让最低价标准的动态调整机制。结合无居民海岛等别、用途、资源和生态特征等，开展无居民海岛出让最低价标准的测算，进行无居民海岛使用权出让最低价标准的修订。同时，随着无居民海岛出让和流转市场的进一步发育，定期开展无居民价格监测工作，为适时调整最低价标准提供基础。
（二）建立基于生态系统的无居民海岛价值评估技术标准和管理制度。结合前期无居民海岛使用权出让价款评估的探索和实践，尽快制定科学、可操作的“无居民海岛价值评估技术规范”，明确价值影响因素、评估方法和评估程序，突出海岛生态系统特点和生态价值，体现保护优先、永续利用的原则，避免盲目开发，这也是借鉴美英等国家无居民海岛有偿使用管理中注重环境保护的经验。同时，按照《资产评估法》的有关要求，结合无居民海岛评估管理的实际需要，尽快出台有关评估管理规定，规范评估活动。
（三）推动无居民海岛使用权市场化出让和流转。国家层面尽快出台无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让的管理政策，明确使用权招标、拍卖、挂牌出让的范围、适用情形、价格评估确认等具体内容，有效指导招拍挂活动。借鉴国有土地出让收入全部缴入地方国库的做法，建议无居民海岛招拍挂溢价部分全额缴入地方国库，充分调动地方政府招拍挂出让无居民海岛的积极性，逐步提高市场化出让比例，充分发挥市场在配置资源过程中的决定性作用。同时，建立健全转让、出租、抵押、作价入股等配套制度，优化无居民海岛资源的市场供给方式，满足海洋经济发展多元化的需求。
（四）逐步推动法前用岛有偿使用管理。尽快开展法前用岛手续办理和有关费用缴纳情况的摸底调查，理清法前用岛权属和有偿使用问题。按照尊重历史、维护用岛者利益的原则，分类分步制订权属利益问题解决方案和使用金征缴方案，逐步推动法前用岛依法纳入有偿使用管理。
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