关于全面加强土地资源高效利用推进高质量发展的实施意见

（新版征求意见稿）

为全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，积极服务构建新发展格局，深入落实最严格的节约集约用地制度，加强土地资源高效利用，鼓励存量建设用地盘活，提高全市土地资源集约高效利用水平，根据国家有关规定，结合我市实际，制定本实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党的二十大精神，落实习近平总书记对天津工作“三个着力”重要指示，推进节约集约、绿色低碳发展，围绕规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活存量、监督考评等方面综合施策，框定总量、盘活存量、用好流量、提升质量，不断提高土地资源集约高效利用水平，为打造宜居、宜商、宜游的集约型高品质城市提供坚强的土地资源要素保障。

（二）基本原则

坚持系统思维。贯彻新发展理念和高质量发展，把城市作为生命体、有机体，合理安排生产、生活、生态空间，促进人口、产业、公共服务等资源集聚。

坚持高效集约。牢固树立资源节约集约利用意识，转变资源利用方式，坚持“紧凑城市、精明增长”，提高土地开发利用效率和经济密度。

坚持盘活存量。着力向存量要空间，推动城市有机更新，完善低效用地再开发政策措施，实施低效用地治理和退出，引导土地资源要素的合理流动和高效配置。

坚持改革创新。深化产业用地改革创新，优化产业用地供应方式，加强制度创新，健全政策体系，建立完善资源要素差别化配置机制。

坚持评价激励。综合评价与奖惩制度相结合，进一步加强土地资源全生命周期管理，运用综合评价结果，激励各类主体提升土地集约高效利用水平。

二、强化规划引领，优化指标配置

（一）统筹“三生”空间

守牢2035年467.46万亩耕地保有量、409.44万亩永久基本农田保护任务底线。构建连通山海的生态空间，坚持留白、留绿、留璞，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹生产、生态、生活空间。严格控制建设用地总规模，结合天津发展实际，通过框定总量、盘活存量、做优流量、提升质量等措施，严格控制产业园区外新增工业用地，引导工业项目通过调整结构、转型升级逐步向各级合规产业园区集中，探索“以用定减、以减定增”的用地管理机制，进一步提高土地利用效率。

（二）加强“三线”管控

统筹划定并严守耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。永久基本农田红线一经划定，未经批准不得擅自调整。严格落实耕地占补平衡政策，确保耕地总量不减少、质量不降低。生态保护红线内自然保护地核心保护区内原则上禁止人为活动；自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许实施管护巡护、保护执法、科学研究等对生态功能不造成破坏的有限人为活动。城镇开发边界内引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设，优化城镇布局；严格城镇开发边界外的空间准入，不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。

（三）探索分层分区管控

借鉴国土空间规划改革先行城市经验，对标北京城市副中心和首都核心区控制性详细规划街区控规先进理念，突出控规的“刚”和“钢”性管控要求，提高控规的适应性。鼓励各区结合详细规划单元划分探索街区控规的编制研究工作，分解落实国土空间总体规划强制性内容，强化底线约束，指导地块控规编制和修改。

（四）优化计划指标配置方式

深入实施“增存挂钩”机制，将新增建设用地指标与存量用地盘活利用挂钩，加快批而未供土地消化和闲置土地处置，以各区处置规模为重要测算指标核定其新增建设用地计划指标。严格新增建设用地计划管理，坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，对纳入国家及我市重大项目用地清单的单独选址的能源、交通、水利等基础设施项目用地，由国家直接配置计划指标；对未纳入我市重大项目用地清单的农村一二三产业融合等农业农村发展用地，实施计划指标单列；对市级重点社会民生用地项目的新增建设用地需求由市级统筹安排计划指标；其他项目，使用“增存挂钩”产生的计划指标。实施“增减挂钩”，减量提质，集约发展，有效挖掘流量潜力，加大城镇开发边界外零散建设用地整理力度，腾退指标优先支持乡村振兴产业用地，也可纳入城镇开发边界内统筹使用。

三、优化土地配置方式，提高土地利用效益

（一）创新土地供应方式

鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期等新型方式供应工业用地、仓储用地，供应年期一般不超过20年，土地价格（租金）标底可按不低于供应年期与最高年期的比值进行年期修正，其审批管理按照现行工业用地出让程序执行，科研用地可参照执行。对用地规模较大的建设项目，可以根据建设进度一次规划、分期供地。在符合国土空间规划和用途管制的前提下，支持土地使用权人按照规划用途（商品住宅除外）实施建设和改造，经有批准权的政府批准后可以协议方式办理相关用地手续。探索土地市场预告登记转让制度，推进国有建设用地使用权二级市场建设，支持存量建设用地快速流转、高效配置。

（二）完善市场配置制度

坚持和完善国有土地有偿使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，发挥市场在资源配置中的决定性作用。保持房地产市场健康平稳发展，优化住房用地供应结构，多渠道多主体保障租赁住房土地需求。稳妥有序推进集体经营性建设用地入市试点，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，进一步健全城乡统一的建设用地市场。推进产业园区工业用地转型升级，利用自有工业用地发展战略性新兴产业、生产性服务业等新产业、新业态的，涉及改变土地用途的经批准可采取协议出让方式供地。推行工业用地“用地清单制”“标准地”出让。建立城乡基准地价、标定地价与市场价格挂钩的动态调整机制，完善政府公示地价制定、更新、发布、调整制度。

（三）高效配置乡村土地资源

推进乡村振兴战略，分类有序推动村庄规划编制，落实区、镇国土空间规划核心管控指标，优化调整村庄用地布局，保障村民住宅和农村一二三产业融合发展等合理用地需求。对近期建设任务少的村庄，可在区或乡镇国土空间规划中明确“通则式”规划管控规则作为规划管理工作的依据，支持乡村建设行动实施。稳慎推进全域土地综合整治试点，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等各项工作，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。深化农村集体经营性建设用地入市试点，完善集体建设用地多元配置政策，推进集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。依法落实“一户一宅”要求，严格执行宅基地标准，优先使用村内空闲地，尽量少占耕地，探索宅基地自愿有偿退出机制和多元安置路径。促进都市型农业发展，对符合设施农业用地条件的农村产业融合项目按照设施农业用地进行备案，加强设施农用地保障。

（四）完善节约集约用地规范体系

优化完善各类用地标准，构建覆盖城乡、各行业建设项目的节约集约用地控制指标体系，强化建设项目用地控制指标管控。新建、改建、扩建项目的建设用地，在项目设计、审批、供地等环节，均应严格执行国家和我市建设项目用地控制指标。因安全生产、特殊工艺、地形地貌的特殊要求，确需突破建设项目用地控制指标的项目，以及尚未颁布建设项目用地控制指标且无行业技术设计规范或建设规范作为依据的项目，应当通过节地评价核定项目建设用地规模。强化用地标准的实施，发挥用地标准在规划编制、用地许可和土地利用绩效评价等管理中的引导作用，进一步加强用地规模约束，引导设施综合设置、土地混合利用、社区开放共享。

四、提升土地利用强度，优化城市建设品质

（一）支持产业用地高效利用

严格执行自然资源开发利用限制、禁止目录和市场准入负面清单，实施高标准的产业用地准入，提升单位面积土地产出效益。优化调整各类用地标准，严格执行建设项目用地控制指标、自然资源开发利用水平和生态保护要求。实施高标准的产业用地投入产出准入监管，鼓励建设标准厂房和多层厂房，提高产业用地利用效率，提高单位土地面积的投入产出水平。加强产业用地全生命周期管理，严格合同履约管理，规范产业用地以及物业的转让和出租行为。对存量产业用地实施市、区、街镇（园区）等多层级、多部门协同治理，着力提升存量产业用地管理的综合施策水平。

（二）推进城镇基础设施建设

推进治理体系和治理能力现代化，探索分级分类城镇基础设施管理全流程，进一步完善“市级—区级—街道（镇）级—社区级”四级公共服务设施体系，全面实现城镇公共服务设施优质均衡发展，以国土空间总体规划为基础依托各类专项规划优化城镇各类公共服务设施空间布局及配置要求，提升教育、医疗、养老、体育、文化等各类设施和公共空间的服务便利性。

（三）鼓励土地兼容混合利用

遵循“公益优先、保障安全、功能互利、环境相容”的原则，依据按照国家和我市相关法律法规规章和技术标准，支持各类用地兼容、混合利用、空间设施共享。同一宗土地兼容两种以上用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途，并依据主用途确定供应方式。探索不同行业公共服务设施和市政基础设施的协同发展机制，建立有利于复合兼容的相关行业标准，实行公益性和经营性混合的土地供应制度。强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合、平急两用。

（四）支持地下空间开发利用

构建地表地下全方位立体综合开发格局，重点保障公益性地下空间建设，鼓励在相应深度的地下空间市场性应用，提升城市载体功能和宜居程度，实现城区功能全面提升。依托轨道交通体系，强化地下空间横向连通，加强地下空间开发利用，引导地上地下空间一体化发展。土地使用权人利用自有用地地下空间进行建设的，经营性用途或其他拟有偿使用用途涉及收取土地价款的：1．地下一层、二层分别按地表出让评估价款的一定比例收取：地下一层，按地表建设用地使用权出让价款的50%收取；地下二层，按地下一层出让价款的50%收取。2．地下一层、二层建设停车设施的，均按不低于地表出让评估价款的0.75%收取。地下一层、二层建设停车设施的，均按不低于地表出让评估价款的0.75%收取。

五、探索存量用地盘活模式，提升存量用地利用效率

（一）加快批而未供和闲置土地处置

落实“增存挂钩”机制，分解下达各区批而未供建设用地处置任务，综合运用经济、行政、司法等手段，持续推进批而未供建设用地处置工作。逐宗分析土地批而未供原因，明确相应处置路径，加快推动批而未供处置，保持合理供地率。建立责任压力传导机制，明确年度处置目标，严控闲置土地总量和新增规模，提高闲置土地处置率。加强各类建设项目土地的供前研判和供后监管，切实预防土地闲置。根据土地闲置原因，全面梳理存在各类历史遗留问题的土地，按照“一地一策”原则制定分类处置方案，实施销号制度，积极推进闲置土地处置。

（二）完善城市更新实施机制

按照整体更新理念，开展城市更新体检评估，鼓励公众参与，明确公共要素配置要求，完善规划土地政策，允许按规划进行用地性质、建筑容量、建筑高度的适当调整，分类引导公共活动区、历史文化街区、轨道交通站场周边地区、老旧小区等区域的城市更新。坚持“留、改、拆”并举，推进“津城”“滨城”改造，鼓励通过依法协商收回、协议置换等措施，推动城镇低效用地腾退出清，探索土地带公共要素公开招标拍卖挂牌等供应方式，鼓励市场主体参与城市更新。稳步推进城中村改造，支持城中村改造项目土地以公开竞争方式依法实施综合评价出让或带设计方案出让。鼓励历史文化街区规划用地性质兼容与混合。历史文化街区内纳入城市更新计划的项目，在符合已批准的保护规划前提下，鼓励规划用地性质兼容与混合，被兼容的建设内容不得对文物、历史风貌建筑、主要用地性质的建筑产生安全、环境、消防等方面的负面影响。

（三）探索低效用地再开发模式

建立“调查-规划-策划-实施-评估”一体的低效用地再开发工作体系，围绕低效用地再开发全过程管理目标，探索建立涵盖立项、审批、实施、运营、监管全流程的工作指引。建立土地利用综合绩效评估制度，准确识别低效用地，形成低效用地提质、转型、减量、更新、收储等多路径联动统筹的处置模式。对低效产业用地，在规划激励、收储支撑、征收补偿、供应方式、地价、收益分享、财政金融支持等方面，实施政策机制创新。创新低效用地再开发多个门类自然资源资产组合包等资源配置方式。探索零星低效用地通过协议出让、空间置换等方式实现成片改造。完善低效产业用地再开发机制，引导企业通过节余土地转让、节余房屋转租等方式退出低效用地，鼓励产业园区平台发挥市场主体优势，探索市场化回购和退出路径。工业项目、流通业项目、商品批发市场等需要搬迁的，政府收回原国有建设用地使用权后，经批准可按照价值相当的原则采取协议出让方式安排原用途用地。

（四）推广节地技术和节地模式

探索优化建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应、分层登记机制，推进建设用地立体开发利用。总结推广公路建设节地技术，推行轨道交通和交通场站立体开发、综合利用，在出让方式、土地价格等方面给予政策支持。

六、完善监督考评机制，优化营商环境

（一）加强土地资源数据支撑

以第三次全国国土调查成果为基础，组织开展年度和日常变更调查，建立本市国土利用状况数据动态更新机制。建立本市国土资源利用状况分析评价工作机制，为自然资源管理工作提供高质量决策支撑。通过信息化手段，推进基础底图、管理数据和调查成果的共享共用，形成集日常管理、日常执法、变更调查一体推进的数据共享管理体系，促进国土调查与用地审批、违法用地治理等日常管理信息有效衔接，更好服务本市自然资源管理工作全面提质增效。

（二）强化耕地保护执法力度

落实各区党委和政府规划和自然资源违法治理主体责任，充分发挥镇、村对规划和自然资源违法行为的源头防控作用。落实早发现、早制止、严查处的要求，以“零容忍”的态度和坚定意志，严肃查处未依法取得农用地转用、土地征收和供应审批手续即动工建设的行为，及时消除违法状态，严格保护耕地。全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”，完善行政执法程序，统一行政执法案卷标准。推动行政执法规范化、标准化、数字化建设，强化规划和自然资源执法监管平台应用，推进卫星遥感等技术的深度运用，提升监控预警能力。进一步建立健全协作配合机制、规范问题线索移交移送，依法依规形成严厉打击土地资源违法犯罪行为的合力，共同推动自然资源执法“长牙齿”严起来，维护好自然资源管理利用秩序。

（三）强化土地全生命周期共同监管

各区政府组织区发展改革、工业和信息化、规划资源、住房城乡建设、生态环境等部门按照职责分工，强化用地、投资、建设、用能、环保等履约监管。土地出让前，细化建设、产业和运营管理要求，明确监管标准形成监管协议；土地出让时，签订土地出让合同的同时，签订监管协议；土地出让后，依托土地出让合同和监管协议按照职责分工开展日常监管。日常监管过程中，经营性用地应落实规划公共要素，加强物业持有管理和功能业态引导；产业用地应加强产业绩效评估和土地退出监管，进一步明确产业绩效要求，纳入土地全生命周期管理。

（四）健全综合评价体系

建立以土地集约高效利用为导向的评价机制，完善区、产业园区两个层次的综合评价体系。对各区，建立地均GDP、单位GDP建设用地下降率、人口密度等为主要指标的评价体系；对产业园区，建立以利用强度、投资强度、产出水平、税收贡献、管理绩效等为主要指标的评价体系。

（五）强化土地高效利用监督检查

强化集约高效用地主体责任，各区政府主要负责同志为第一责任人，着力抓好各项规划土地政策的落实。市规划资源部门会同市发展改革、市工业和信息化、住房和城乡建设等部门，对工作目标落实、指标执行情况进行考核，形成土地集约利用情况年度评价报告上报市政府；每年向各区政府通报单位国内生产总值建设用地占用及下降率指标执行情况，对连续3年排名后3位的区给予排名通报、约谈。

本意见自2024年X月1日起施行，有效期至2028年X月X日。国家及我市另有规定的，可从其规定。《天津市人民政府办公厅转发市国土房管局关于促进土地节约集约利用实施意见的通知》（津政办发〔2014〕78号）同时废止。